城乡统筹发展中金融资源的配置问题

窦　森

摘 要：为解决日益突出的城乡二元结构问题，中央提出城乡统筹发展，金融问题是城乡统筹发展的重要方面，而金融问题的核心是金融资源的合理配置。系统分析我国城乡金融资源配置问题，从金融体系、政策制度、盈利模式、金融生态等四个方面提出政策建议，对于促进城乡金融资源良好配置具有深刻的意义。

关键词：城乡二元结构；城乡统筹发展；金融资源配置

中图分类号：F830.6文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)01—0056—03

经过30年的发展，我国经济社会各项事业取得了举世瞩目的成就，工业化、城市化、市场化、国际化进程不断加快，经济发展突飞猛进，社会总体保持平稳较快发展。但另一方面，我国也存在着经济快速发展与经济失衡的矛盾。长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割情况严重，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出。进入21世纪后，中央提出了有利于“农民、农村、农业”，遏制城乡二元结构失衡的政策。2002年，党的十六大在制定全面建设小康社会发展战略的同时，针对城乡二元结构提出了统筹城乡、协调发展的方针；2003年，党的十六届三中全会则把这个方针列为“科学发展观”的重要内容；2007年，党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”；2008年10月，党的十七届三中全会再次将城乡统筹发展提到一个新的高度，提出必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。

金融是经济发展的核心和动脉，金融资源配置效率的高低决定着经济发展的质量。理论界对金融配置问题的研究表明，农村具有净流入的金融需求，但由于金融资源不能优化配置，农村经济发展普遍存在着资金配置效率低下的困扰，要实现农业的可持续发展、实现城乡统筹发展，必须完善财政金融资金配置模式，促进财政金融与农业发展的良性循环。

一、我国城乡金融资源配置的主要问题

1.金融资金资源城乡配置失衡。截至2005年末，我国全部金融机构存款金额达28.7万亿元，各项贷款余额19.5万亿元，与“三农”密切相关的短期农业贷款、乡镇企业贷款分别占各项贷款余额的比重仅为5.92%、4.06%，两项贷款合计仅占全部贷款余额的9.99%。2005年农村合作金融机构（农信社、农村合作银行及农村商业银行）、农业发展银行及邮政储蓄从农村吸收了约4.14万亿元存款（包括农村合作金融机构的全部存款，邮政储蓄存款的65%），同时向农村提供了约2.96万亿人民币的贷款，存贷差达1.18万亿元。2006年全国金融机构存贷比为70%左右，而县以下农村只有56%，城市人均贷款金额超过50000元，而农村人均贷款不足5000元，相差逾10倍。长期以来，大量农村资金通过信贷配给的方式被抽出并集中到城市，1993—2002年，通过农村信用社的存贷差就从农业净流出34158.7亿元，平均每年3415.87亿元。而就在同一时期，通过邮政储蓄方式也从农村抽取资金11235.1亿元，平均每年1123.51亿元。也就是说，仅通过以上两种金融渠道在10年间就从农业和农村流出资金达45393.8亿元，平均每年4539.38亿元。我国农村金融存在严重的资金外流问题，一方面是由于某些制度、政策或体制方面的原因，另一方面是金融机构出于追逐利润的动机，从而造成农村资金供求失衡的现象，农村金融服务严重不足，资金需求缺口越来越大，严重恶化了农村经济可持续发展的基础。

2.金融主体资源城乡配置存在缺位。银监会2007年6月公布的《中国银行业农村金融服务分布图集》反映县及县以下农村地区的金融机构网点占全国机构网点总量的56%，但县及县以下农村地区平均每万人拥有机构网点数只有1.26个，而城市则达到了2个。此外，虽然有部分网点设于农村地区，但金融服务资源难以延伸到乡镇一级的农村地区。数据显示，平均每个县（市、旗）的银行业金融机构网点达到50多个，但30%以上都集中分布在县城城区，每个乡镇的银行业网点平均不足3个，另外还有3302个乡（镇）未设任何银行业金融机构营业网点。分布在非县城所在地乡镇的银行业金融机构主要是农村信用社或邮政储蓄机构，全国还有8231个乡镇只设有一家银行业金融机构网点。我国农业和农村金融机构数量少，规模小，分布密度低，金融服务覆盖率低，并且，这些金融机构都不同程度地存在一定的制度性、体制性障碍，存在严重的不良资产、呆账坏账、信用缺失问题等。这种情况的出现，一方面是随着金融体制改革的逐步深入，国有商业银行受成本收益的约束更强，追求赢利性的动机更强，而农业贷款的高风险性、高成本性和弱补偿性，使得商业银行在农业贷款中的赢利空间很小，导致国有商业银行在农村地区大量撤并机构、上收信贷管理权限、转移投资项目等。另一方面，世界发达国家或新兴工业化国家的农业保险和农业信贷担保是最主要的农业保护机制，都得到了政府财政和国家金融的注入，相比之下，我国农村领域的金融风险转移机制则始终裹足不前，这在一定程度上提高了金融机构对农业、农村经济风险程度的评估。由于正规金融机构在农村的配置缺位，民间金融制度在一定程度上弥补了农村发展的资金缺口，但是，没有规范制度保障下的补位存在着较大的金融风险，其对正式金融的补位效果并不佳，对农村金融的支持作用也十分有限。

3.金融制度资源城乡配置存在歧视。我国的金融经营管理制度存在城乡分割现象，金融分业经营和分业管理制度的实施以及事实上的农村金融歧视，包括证券、保险等非银行金融机构的缺乏，使金融产品供给短缺，农民不能像城市居民那样享受现代金融的便利。一是由于银行部门信贷人员责、权、利不对称、农村贷款抵押物缺失、农村信用担保体系不健全等诸多因素，造成信贷支农资金投入总量不足。二是由于未建立风险分散机制和缺少国家财政政策扶持等多种原因，农业保险风险大，经营成本和赔付率高，使得农业保险业务日趋萎缩，保险对农村经济的风险补偿作用几乎丧失殆尽。三是由于城乡分割的金融经营和管理制度生成了二元制的金融工具设计，相对城市多样化、体系完善的金融工具而言，农村金融工具简单，金融品种单一、效率低下，越来越不能有效地满足社会的需求。

4.金融政策资源城乡配置存在不公。一个时期以来，我国政府在战略布局和资源分配上强调城市过多，关注农村过少，尤其是农产品短缺问题解决以后，发展重点向城市倾斜更加明显。据统计，2005年我国全社会固定资金投入8.8万亿元，而用于农村的仅为1.4万亿元，占全国人口70%的农民只占有16%的社会投资；2004年农业贷款占金融机构人民币各项贷款的比重仅为5.5%，用于农业的财政支出只占财政总支出的7.5%。我国农村金融长期处于政府严厉管制状态，农村金融制度改革事实上成为一种政府强制性行为，在利率和金融工具由政府严格规定的条件下，农村金融市场缺乏有效竞争机制，农业生产者和农村中小工商业者的资金需求无法得到根本性的满足。而应在农村金融体系中占据重要位置的政策性金融，却存在定位偏差，导致政策性金融配置功能不足，难以充分发挥资金吸入和资金聚集效应。这种非农偏好的国家资源分配政策严重削弱了农业发展的后劲，与农业的基础地位不相称。

5.金融商品资源城乡配置存在差异。当前我国涉农金融机构仍以传统的存、贷、汇业务为主，除有些开办了代收水电费、代发工资外，农产品期货市场、理财、票据融资等技术含量高的业务缺乏，农村融资渠道单一，农村企业很少通过发行股票债券来筹措资金。农村贷款品种除农户小额信用贷款、小额存单质押贷款和少量的联保贷款外，其余就是担保抵押贷款，而农村担保抵押物稀缺，农民住房、看病、就学等消费性需求难以得到有效满足。

6.金融生态资源城乡配置存在矛盾。良好的金融生态环境有利于资金“洼地效应”形成和金融创新；反之，将阻碍资金的流入，束缚金融发展空间。但当前我国农村金融生态环境现状与金融机构本身的要求存在许多矛盾和冲突，一是农村法制环境欠佳造成金融维权难。当前法律设计存在缺陷，不利于金融机构维护正当权益。二是农村“诚信缺失”造成信用风险。拖欠、逃废或变相逃废、悬空银行和农村信用社债务的情况相当普遍，导致大量银行呆坏账产生；同时，农村尚未建立覆盖全社会的企业和个人征信系统，不良的履约制度和缺失的合理评估限制了银行部门对部分农村地区和企业的信贷投入。三是司法活动中不恰当的行政干预现象依然存在。司法部门执行不严、不力、不公，使金融部门维权陷入窘境，严重挫伤了金融支农积极性。四是中介机构缺乏社会公信力。中介机构的逐利性明显，信息披露不规范，自律机制薄弱，专业化服务和诚信水平还远远不能适应市场经济和金融生态环境建设的要求。

二、政策建议

我国城乡金融资源配置方式应当转变为市场基础配置与政策导向相结合的方式。首先，在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥着基础性作用，资源的配置是通过价格信号的引导来实现的。按照利润最大化和效率最大化的原则，金融资源在市场力量的作用下，资金通过风险定价或市场竞争流向优质项目，从而实现金融资源的最优配置。其次，从理论上市场的不完全信息条件成为有效信贷供求的抑制性因素，不完全竞争性的市场结构将导致配置的“外部不经济”，需要政府间接调控纠正市场的这种配置缺陷，并且农业具有的弱质性和脆弱性，也需要政策的扶持。为此，笔者具体提出以下四个方面的建议：

1.建立完善高效的金融体系。金融体系的严重缺失是农村金融的突出矛盾，构建完善的金融体系是实现金融资源合理配置的基础条件。一是把资本市场、农产品期货市场、农业保险市场、农业信贷市场、农业资产评估市场、产权交易等相关市场有机地连接起来，发展农村的投资基金和信托业、金融租赁业等；二是建立并完善农村金融风险补偿机制和农村金融保障体系；三是大力培育各类新型农村金融机构，推进金融机构多元化，以多元化的金融服务体系满足城乡经济主体不同的金融需求，进一步提高农村金融体系运行的效率和市场的竞争程度。

2.制定科学有效的政策制度。创新有效的政策制度是金融资源合理配置的重要保证，世界各国的经验表明，相比较城市金融，农村金融的发展必须有政府强有力的支持。一是优化税收政策，建立财政对农村金融的补偿机制，通过税收杠杆，降低或豁免农村金融机构的税费，化解金融机构的不良资产，改善金融机构的信用创造能力；二是优化利率机制，有效地积聚农村地域的金融资源，将非农资金流入农村，扩大资金供应量，并调节社会资金的流向，促进农村金融资源的良性循环；三是加强政策金融与商业金融的协调，引导商业金融服务农村，为政策性金融支农提供商业支持和配套服务；四是积极探索发展农业保险，在国家政策性支持下，充分利用社会资金，建立农村风险补偿机制。

3.形成合理持续的盈利模式。稳定可靠的盈利模式是金融资源合理配置可持续发展的关键环节，农村金融的不断发展必须有商业化的利益机制来驱动。一是政府要制定实施将农村地区一定比例新增存款投放当地的相关政策措施，以建立农村资金强制回流机制；二是财政部门应利用现有的财政支农资金对农户贷款进行贴息扶持，推动商业金融对“三农”信贷介入；三是税务部门应对金融机构的涉农贷款实行减免税的优惠政策，引导金融机构到农村地区经营；四是中央银行应给予涉农贷款机构倾斜的货币政策，鼓励农村金融产品创新；五是监管部门对农村金融机构在统一监管标杆下实行分类监管，加强监管有效性，提高金融服务水平，从而在国家政策的积极引导下，形成商业化的农村金融盈利模式，引导金融资源向农村经济倾斜，支持农村经济健康发展。

4.营造健康和谐的金融生态。良好的金融生态环境是金融资源合理配置可持续发展的重要因素，金融资源效用最大化的实现有赖于社会信用程度的不断提高。一是加强农村信用体系建设，加快政府信用、企业信用、社区信用和个人信用建设，形成覆盖城乡的一体化、多层次的社会信用体系，应综合运用法律的、经济的以及宣传舆论手段，加强诚信意识和诚信文化的宣传教育，建立守信激励机制和失信惩戒机制，切实防范信用风险；二是优化农村金融司法环境，尽快制定农村金融的相关法律，为农村金融体系运行创造一个良好的制度环境，司法部门应加强对金融案件的审判执行力度，有效维护金融债权，为改善金融生态营造良好的司法环境；三是规范中介机构运作，应按市场原则建立健全中介服务准入和退出法规，实行严格的审批制度，加快市场化运作的律师事务所、会计师事务所、评估机构等中介服务机构的发展，努力提升专业化服务水平和诚信水平。

我国正在进行的金融体制改革，其目的是改变过去的金融抑制状态，促进金融发展。伴随着改革的逐步深化，金融资源的总体规模将扩大，可利用的金融资源增多；同时，金融资源的配置将得到优化，金融分割的问题将得到缓解。这两个方面的变化将导致金融资源在农业与非农业部门间的配置趋于合理，流向传统农业部门的资金相应增多。农业部门得到资金之后，可以促进农业劳动生产率的提高，从而使农业劳动力的需求相应下降，其劳动人口可以大量地向非农产业转移。随着农业相对于非农业部门的相对劳动生产率的提高和农业剩余劳动力的逐渐消失，二元经济结构会逐渐弱化，将逐步实现城乡经济的长期、协调和可持续发展，最终实现城乡经济社会一体化发展。

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责任编辑：伊 人