以改革应对老龄化危机

曹理达

近年来，养老保障制度成为民生领域中的焦点。3月5日，在第十一届全国人大二次会议上，温总理在政府工作报告中提出：2009年要完善基本养老保险制度，继续开展做实个人账户试点，全面推进省级统筹，制定实施农民工养老保险办法，出台养老保险关系转移接续办法。新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县(市)。今明两年继续提高企业退休人员基本养老金，人均每年增长10%左右。

1980年代初期，我国就开始尝试进行养老金制度的改革。在1995年以前，采取的是以城市和企业为基础的现收现付型系统。即完全依靠当前的收入去支付现在的支出，以支定收，没有结余。1982年，开始实行社会统筹试点，1986年在地方上实行社会统筹。从1991年起，个人开始缴费，养老金转向多支柱体系，即多层次养老保险体系,包括基本养老保险、企业补充养老保险(企业年金)和个人储蓄性养老保险三个构成部分。

1995年的6号文件提出多支柱体系的目标，但当时有两个实施计划，造成了各地的不一致。在1997年7月国务院颁发26号文件时，我国养老保险体系存在分散化、多样化和不统一的特征，26号文件确立了养老保险改革的基本框架，开始对养老保险体系进行统一，逐步建立地区统筹、省级统筹，并为全国统筹的建立打下基础。26号文件规划的是多支柱体系的养老保险计划，划定了自下而上的统筹范围，规定了个人和企业对个人账户的缴费比例。1999年开始逐步扩大养老保险的覆盖面，把非国有企业包括到社会统筹的养老体系中。2005年的38号文件，旨在加强对养老保险的征缴力度，重新修改了养老金的计发方法。26号文件和38号文件，是实行养老保险的主要政策依据。

回顾养老保险制度的发展历史，不难发现一些制度设计上的问题。首先，我国目前的养老保险体制，在政策层面上比较统一，但在实际的执行中却是各级政府分而治之。统筹范围，即在一定的行政区划内，实现养老保险的收支平衡。这就造成了各个统筹范围的独立和封闭。各地政府由此产生了制度和权利的差异，这样的差异又会导致各地养老保险待遇的差别。这样，人们在异地流动的时候，养老保险的关系却不能实现转移，影响了人力资本的自由流动。

其次，在城乡之间、地区之间、不同的职业之间，养老保险存在着很大的差异。现行的养老保险制度只覆盖总人口的15%，保障水平低，覆盖率低；而且存在着城乡保障水平差别大的现状，我国农村人口老龄化水平高于城镇，但是农村的养老覆盖率低于城镇。农民工的养老保险如何实行、如何在地区之间转移，还有待于继续探索。公务员、事业单位员工的养老金改革，还在争论当中。

再次，由于产权界定模糊，名义个人账户亏空严重。自1997年开始建立养老金个人账户后，由于统筹部分的养老基金不足以支付当期应当发放的养老金，个人账户的养老基金与统筹部分的养老基金都用于发放当期的养老金，实行现收现付，个人账户是空账，没有积累。

世界银行推荐的“多支柱”养老保险模式中，个人账户的资金来源虽然具有强制性，但其产权属于个人。我国没有明确个人账户的产权归属，对统筹账户和个人账户实行统一管理，从而为社会统筹基金挪用个人账户提供了可能性。在个人账户只是一个名义账户的情况下，拒缴偷逃现象就不可避免地出现。这样，个人账户不仅难以做实，而且也不利于个人缴费和个人账户积累。

现在采用的现收现付的方式，透支了未来的养老金，随着养老金支付范围的扩大、标准的提高，会使未来负担过重，加剧老龄化危机。据国家统计局人口和就业统计司2007年全国人口变动情况抽样调查数据显示：全国共计65岁及以上人口为10636万人，占全国总人口的比重达到8.1%。中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉曾分析过，中国由“人口红利”转为“人口负债”的拐点将在2015年左右到来。到2017年，老年人口占总人口的比例将超过10%。

“劳动力拐点”和老龄化在不远的将来会接踵而至，迎接它们的将会是经济结构转型、社会保障制度的完善、市场机制的成熟和法律保护的健全。现在，考验已经开始了。