“两型社会”建设中的地下空间利用法

肖 军

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081)

一、地下空间利用与“两型社会”建设

建筑学界有个说法：19世纪是桥的世纪，20世纪是高层建筑的世纪，21世纪是地下空间的世纪。在前面两个世纪，中国人在世界舞台上一直饰演“配角”，进入21世纪，中国人应该勇担世界的“主角”。为此，我们已经吹响了民族复兴的号角，提出了科学发展观，开启了“两型社会”建设的序幕，地下空间利用与“两型社会”建设在这片神奇的土地上实现了历史性相遇。

(一)地下空间利用成为时代趋势

发达国家一般都经历了规模利用地下空间的历史，目前约有50个国家，120多个城市建有地铁，线路长度达到5000多公里。英国有8个城市建有地铁，运营里程近1000公里，是地铁最长的国家。美国纽约市地铁运营里程443公里，具有504个车站，列世界城市之首。现代意义上的下水道始建于法国巴黎，总长已超过2000公里。1889年巴黎规定电线必须埋于地中，法国的大城市基本实现电线地中化。在英国，城市高低压电线原则上实行地中化，农村低压线埋于地中，高压线架于空中，现全国80%低压线埋于地中。[1](P2～8)美国地下步行道(街)发达，纽约洛克菲勒中心的地下步行道(街)系统连贯10街区，而休斯敦市的地下步行道(街)系统全长4.5公里，连接了350座大型建筑物。巴黎建有83座地下停车场，可容纳43000多辆车，弗约大街的停车场地下4层，可停放3000辆车，为欧洲之最。[2] (P13～18)日本的地下共同管道建设历史悠久，建设水平位居世界前列。到2002年日本地下共同管道总长达2000多公里。日本经济发达，人多地少，不论从建筑技术，还是从法制整备来看，其地下空间利用的成绩斐然，令人瞩目。

我国地下空间利用始于上世纪50年代的人民防空工程。1969年北京地铁开通，现在除北京外还有天津、上海、广州、深圳、南京等城市建有地铁。在哈尔滨、大连、北京、上海等许多城市都建有数万、十多万平方米的地下街或综合体。北京中关村广场的地下面积则高达50万平方米，并开创我国共同管道+地下空间开发+地下环形车道的三位一体的地下综合构筑物模式。我国地下空间利用取得了很大成绩，但也存在不少问题。比较突出的有，第一，固有观念影响了人们利用地下空间的积极性。“阴冷潮湿，缺乏安全，登不了大雅之堂”，“地下建筑造价高，施工难度大，利用价值低”等观念在一些领导和工程技术人员中存在，这使得很多城市在进行城区改造，大面积绿地、广场建设时没有相应地开发其地下空间，失去了开发利用的好时机。第二，法律法规的不足使地下空间开发利用的规范性和保障性不足。针对地下空间规划的建设部规章和人防法等远远不能满足现实的需要。第三，管理体制与规划不科学大大影响地下空间的整体有效利用。土地、建设、交通、市政、电信、人防等部门间没有必要的联络机制，经常在地下空间利用的不同阶段出现关联问题时，无法解决问题。地面空间需要整体规划，不应该像一般工程那样，孤立地、小打小闹式地建设。在大城市应该制订控制性详细规划，在一般城市应该有长期规划。第四，资金来源单一影响了地下空间开发利用的速度。到目前为止的地下空间基本上都是国家投资开发建设。如今民间资本进入交通、市政等地下工程的欲望渐趋旺盛，可以适当导入这些民间资本。现在我们要以科学发展观为指导，以“两型社会”建设为契机，快速克服问题，搭上地下空间利用的“国际航班”。

(二)地下空间利用与“两型社会”建设相契合

首先，地下空间利用的性质与“两型社会”建设的主旨相契合。“两型社会”的建设旨在建立起“资源节约，环境友好”的社会。土地被视为是人类最基本的资源，可是当下的中国，城市飞速扩张，土地资源变得越来越不够用，而且土地浪费也很严重，我们不得不采取最严格的土地保护、尤其是耕地保护制度。与此相对，我们的地下空间资源却是极其丰富的。用极其丰富的地下资源来一定程度地替代紧张的地表资源，体现了“资源节约，环境友好”的精神。另一方面，地下空间有着自己独特的优势。这些优势主要体现在四大方面：基础设施整备、灾害防治、景观改造和特性利用。基础设施整备方面主要有地铁、道(通)路、停车场、地下街、(电线、自来水、污水、热、油、气等)共同管道、发电站等；灾害防治方面主要是防空避难所(人防工程)、地下贮水池等；景观改造方面有道路地下化后的地面公园化、电线的地下化、交通枢纽的地下立体化等；特性利用就是充分发挥地下空间的隔热性、恒温性、耐震性、防音性、防尘性、遮光性、电磁波遮断性、放射性能遮断性等特性进行的利用，主要有农产品的贮存与栽培、严寒地区的地下室与地下街、地下实验室、地下贮油库等。这些独特优势的运用恰恰与“资源节约、环境友好”相吻合。

其次，地下空间利用的发展趋势与“两型社会”建设的更高要求相契合。世界经济合作与发展组织(OECD)早在1970年就提议：21世纪的城市其地面使用仅限于住宅、公园和广场，运输、交通、通信、电力、水道、煤气等设施应进一步地中化，停车场、车库、垃圾、污水处理设施应全部设置于地下。现在各国正怀着这样一个憧憬，朝着更加科学化、综合化、人文化的方向，不断推进地下空间利用事业。科学化是指在地下空间建设、管理中科学技术不断发明、进步，并予以应用。随着时代的发展，地下构筑物规模越来越大，形状越来越复杂；施工深度越来越深，地层越来越复杂；涉及人口密集地区情形越来越多，综合环境越来越复杂。这些问题必须要有先进的科学技术才能应付。这些技术主要包括四个方面：调查技术、设计技术、建设技术、防灾与环保技术。建设成本降低、使用更加便利，成为地下空间利用综合化趋势的要因。《地下空间开发利用管理规定》第7条写到：“地下空间规划应实行竖向分层立体综合开发，横向相关空间互相连通，地面建筑与地下工程协调配合。”综合化有水平综合化和垂直综合化，前者典型的例子就是地下共同管道，后者是指将构筑于不同深度的设施相互连通，自由利用，如交通枢纽地区商场、停车场、地铁、物流等的综合一体。自然光不足、外部眺望缺失、温度湿度不调、空气不畅等让在地下空间活动的人从生理和心理感受到压力。通过人们的智慧，克服上述不足，让地下空间给人以与地上空间差不多的感觉，走人文化道路，实属必然。“两型社会”建设是动态的。我们要始终坚持以人为本，坚持全面协调可持续，坚持统筹兼顾，不断提高资源节约、环境友好的相关要求。地下空间利用的科学化、综合化、人文化趋势正好与“两型社会”建设的更高要求相吻合。

二、“两型社会”建设中地下空间利用法的功能

“依法治国，建设社会主义法治国家”是我们的治国方略。“两型社会”建设是我们全面小康社会建设的重要内容。地下空间利用法作为社会主义法制体系的重要组成部分，对“两型社会”建设发挥着自己的作用。

(一)保障地下空间利用的权利，促进“两型社会”建设和谐

权利是法律的核心概念，权利保障是法治的永恒主题。不论是在土地私有制的国家，还是在土地公有制的国家，建立健全法律制度，保障相关人的权利，永远是地下空间利用事业的前提和重要内容。

一般而言，地下空间利用的相关权利主要有土地所有权、地上权或使用权、地役权、地下建筑物物权、经营权等，在没有法制的国家，这些权利的归属不明确，相关人的利益也就无保障可言。地下空间利用法就是在确立这些权利，明确权利间的关系等，让这些权利具有法律的性质，并在法律的指导和庇护下，得到平等的尊重和实现。根据人们一般的观念，上述权利中的所有权总是处于优势地位，在实践中，地上权或使用权、经营权等较多地受到所有权的恣意侵扰。从各个领域看，在地下共同管道建设利用中，各参与主体资金和权利分配关系；在地下街、停车场、人防工程经营中，经营主体的权利；综合地下体各部分主体的权利义务关系等等都需要法律进行明确和保障。在有法制、但不健全(无程序法)或法制观念淡薄的国家，权利不易被人尊重，容易受到权力的侵害。例如，在对农民集体土地进行征收时，无视农民的意志，无程序、低补偿地征收土地(含地下)；在城市中，以无法维持现有生活水平的补偿方式征用私人拥有使用权的土地和私人具有所有权的建筑物；强行剥夺、终止、阻碍地下空间(如人防工程中)的私人租赁权。地下空间利用法要完善程序法制，避免权力侵害权利，并强化人们尊重权利的意识。有了地下空间利用法，就能保障上述地下空间利用的权利，进而稳步推进“两型社会”建设。

(二)确保地下空间利用有序、高效且可持续，提升“两型社会”建设水平

地下空间利用法有利于促使人们有序利用地下空间。秩序是法治的重要价值。博登海默说：“法律旨在创设一种正义的社会秩序(just social order)。”[3](P318)走在中国城市大道上，时常看到有人在马路边上挖管道，今天中国移动挖了，明天中国联通挖，后天中国电信挖。这种挖来挖去，不但重复花费了人财物，污染了街道，而且还严重影响了交通。通过立法，对挖管道的时间、期限、技术标准等进行明确规定，就能很大程度地减少其负面效果，若能再进一步确立共同管道制度，则能免去多家单位重复挖的情况，不但减少了建设成本和维护成本，更重要的是大大减轻了对道路和交通的影响。这种有序只是一种物理的，具体直接的有序。通过立法，更重要的是确立一种抽象的有序——以权利为核心的秩序。没有法律，权利不明确，就像人体没有心脏，地下空间事业的相关人根本不知道为何忙碌，为谁在忙碌；事业中的相关交易成不成立，出现问题由谁负责等等，人们心中都没底。在这样什么都不明确的情境中利用地下空间，必然导致事业的不稳定。通过立法，明确并保障相关权利，人们就有了使劲的方向，解决问题就有了主线。例如，《人民防空法》第5条规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”这一条明确了投资者的权利，这一内容激发了人们承包经营人防工程的积极性，很大程度地发挥了人防工程的作用。

地下空间利用法有利于促进人们高效地利用地下空间。地下空间作为土地的一部分，是一种宝贵的资源，在寸土寸金的城市，地下空间也是价值连城，再加上地下空间利用的不可逆性——地下构筑物不易拆卸、重建或更新，对其高效利用是极为必要。所谓高效，就是要用低成本产生高效益。要实现高效，必须从建设和管理两个层面入手。在建设层面实现高效，首先就是要确立规划制度。在把握地下空间利用的趋势和本地实情的基础上，制定科学和切实可行的地下空间规划极为重要。其次是要降低地下构筑物的建设成本。运用先进的地下建筑技术，高速、安全地完成建设任务，同时注意地下空间信息的沟通，注重不同主体间的协调合作，避免重复建设。在管理层面实现高效，首先就是要建立健全有效率、有责任的管理体制。明确管理主体的权限和责任，强化各管理主体间的相互协调。

在高效利用的同时，一定要注意利用的可持续问题。在建设可持续发展城市的过程中，地下空间的可持续利用也是重要一环。城市空间利用中的可持续主要体现在两个方面，一个方面是开发利用的稳妥、有序而不混乱。正是基于这一角度，有学者主张：应该尽可能将有可能开发的地下空间尽量开发，而将容易开发的地块适当考虑将来城市发展的需要，因为目前难开发的地块，随着城市建设的不断展开，其开发难度将越来越大，甚至变得不可开发。[4](P32)可持续的另一个方面是实现利用的循环。不可逆性是地下空间工程的特性之一，所以循环利用正是其弱点。但是仔细考量的话，在此绝非无所作为。大体需要作两种努力。一种是创新地下工程、材料等技术，让地下空间的不可逆性有所缓和。一种是进化设计、建筑等技术，让地下空间具有多种功能，或较容易在各种功能中实现转换。在这两种努力之下，不可逆性所带来的负面作用可以大大缓解，甚至让人觉得地下空间不需要可逆性。饱含可持续精神的地下空间利用法必将大大提高我国地下空间利用的质量，推进“两型社会”建设向更高水平发展。

三、“两型社会”建设中地下空间利用法的框架

如果说“两型社会”建设中地下空间利用法的功能激发了人们建构地下空间利用法的冲动。那么，如何建构便成为考验人们理性水平的更为厚重的问题。对此，需要从法制框架、主要内容等方面进行思考。

(一)地下空间利用法的基本框架

在地下空间利用法中，一般法有地下区分地上权法、地下征收征用法、地下登记法、地下建设基准法、地下空间规划法、地下空间利用促进法、大深度法、地下环境保护与灾害防治法等；特别法有地下交通法、地下共同管道法、地下停车场法、地下街法、人防法等。在法律编撰中，特别法与一般法难免会在内容上出现重合，例如在地下交通法、地下公共管道法、地下街法中可能就会出现地下征收征用法、地下建设基准法、地下环境保护与灾害防止法的内容，这时候，一般可以采用“援用”、“准用”的法律文字技术来处理；当内容有特别之处时，可以不顾一般法，而对相关内容进行全新规定；另外，当没有一般法，或一般法没有规定时，特别法可以立新内容，并就这一部分内容对一般情况起到示范性规范作用。

(二)地下空间利用法的主要内容

我国刚刚通过的《物权法》规定了区分地上权：建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立；新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权(136条)。在民法中确立地下区分地上权或地下使用权，为地下空间利用的立法提供了一个良好的基础。除此之外，我国有以下几个方面的法律急需制定。

1.地下征收征用法。重点规定征收征用程序和损失补偿。[5](P20～23)在程序中要强化被征收征用人的权利；强化信息公开和听证制度。在损失补偿中要科学、明确地设定补偿对象、补偿基准、补偿方式等；要科学规定补偿争议发生后的争议解决机制。

2.地下登记法。日本不动产登记法规定关于地下区分地上权的登记事项还有：作为标的的地下的上下范围(78条)。我们可以考虑在土地房屋登记法中，规定地下使用权的上下范围，以及其他相关权利受其限制的内容，而且该规定不仅只适用于民法中的使用权，而且适用于征用后的使用权。

3.地下建设基准法。在地下建设中，地下构筑物与地上构筑物可能会相互妨碍，有必要通过与构筑物规模相适应的间隔距离等来处理；为了防止地下构筑物被破坏、被损伤等，构筑物要有足够承受地上建筑物的耐力；在怎样的位置，设置具有怎样耐力的构筑物，从土地所有权人等来看，就是可以在地上建设怎样的建筑物的问题，只有具体、客观地规定了相关的技术基准，地下空间建设才能合理地进行。地下建设需要规范的技术有：空间建设技术、内部环境技术、换气技术、防灾技术、垂直运输技术、移动物流技术、盾构法技术、地质调查解析技术、施工中的计测技术、地下水控制技术、立桩挖掘技术、长距离挖掘技术、大空间挖掘构筑技术、排土技术、评价技术等。

4.地下空间利用促进法。首先是地下空间的PFI。通过活用民间资金、技术与经营能力促进公共事业的发展，进而为国民提供价廉质高的服务，加速社会经济的发展。主要规定BTO方式、BOT方式、BOO方式、RO方式、民间委托方式。日本PFI法第21条规定：在内阁府设置PFI委员会，委员会调查审议实施方针的策定状况、PFI事业的选定状况、PFI事业的客观状况、PFI后国家的公共设施整备的实施状况；民间事业者可以向委员会提出与PFI公共设施整备相关的意见；为了促进和综合调整PFI公共设施的整备，委员会认为有必要，可以向总理或相关行政机关首长陈述意见，总理或相关行政机关首长必须向委员会报告接受其意见后所采取的措施。我国在构建地下空间PFI委员会时，可以考虑在结构、权限等方面更进一步强化PFI委员会的作用。其次是地下空间的联合开发。联合开发是指国家与私人或团体合作开发地铁等交通枢纽地区及其沿线土地，以促进土地的合理利用及相关公共事业的发展。为有效推动联合开发，可以设立基金。基金来源于国家预算、基金利息收入、出售(租)联合开发不动产和经营管理的收入等。要根据交通规划，城市规划、人口分布、地区发展情形制定联合开发计划。

5.大深度法。首先要明确大深度的含义。日本大深度法以及内阁颁布的大深度法施行令的规定，大深度空间的标准为把通常建造地下室达不到的深度(地面40米以下)和通常设置建筑物基础达不到的深度(支撑层上沿起算10米以下)作比较，哪个深就以其深度作为该地区地下深层空间的基准。其次要明确公共使用大深度的程序。这个程序有别于公共使用一般土地的程序，会比一般土地的程序简约。要重视信息公开制度。为了大深度法目的的实现，政府必须致力于有关地壳状况、地下利用状况等信息的收集与提供；相关行政机关拟实施公共使用认可行为时，可以要求开发者向事业区域的土地、邻地居民举行说明会等。相关行政机关实施公共使用认可后，必须尽快通知开发者，并在政府公报上公布；必须迅速通知事业区域所在的市县乡村长；市县乡村长收到通知后，必须将表示事业区域的图纸供于公众阅览；政府必须制作有关本辖区大深度地下公共使用认可的登记簿，并供于公众阅览。[6](P120)大深度法还要明确有关补偿方面的方针与内容。

6.地下共同管道法。首先要明确定义：地下共同管道是指道路管理者为容纳两家以上公益事业者的公益物件而在道路地下建设的设施。其次要明确有关建设、使用与管理的内容。再次是费用分担的内容。共同管道占用预定者在考虑因共同管道建设后的效用而算出的推定投资额等后，负担共同管道建设费用。国道的共同管道建设或改建、维持、修缮、救灾以及其他管理费用可以由国家与地方政府各自负担一半。另外，国家可以在预算的范围内，对负担费用的地方政府实施补助。

[参考文献]

[1][日]土木学会土构造物与基础委员会地下空间小委员会. 地下空間の計画[M]. 东京: 土木学会, 1995.

[2]陈志龙, 王玉北. 城市地下空间规划[M]. 南京: 东南大学出版社, 2005.

[3][美]博登海默. 法理学——法律哲学与法律方法[M]. 北京: 中国政法大学, 1999.

[4]陈志龙, 王玉北. 城市地下空间规划[M]. 南京: 东南大学出版社, 2005.

[5]肖军. 论城市地下空间利用的损失补偿对象[J]. 中国地质大学学报(社会科学版), 2008(3).

[6]肖军. 论日本地下空间利用的基础法制[J]. 行政法学研究, 2008(2).