浅谈推行绩效预算管理的必要性及实施思路

郑爱华

追求效率是人类生活的永恒主题。在公共管理实践中，预算效率问题始终是一个常思常新的命题。公共预算绩效管理是创建高绩效政府组织的时代要求，符合深化预算改革的现实需要。

一、绩效预算是不断完善和深化财政预算管理改革的需要

河北省从2003年开始就开始探索绩效预算管理新机制，着手建立绩效预算评价体系，选择了一些部门和典型项目进行项目绩效评价试点，近两年已经取得初步成效。

1.绩效预算是完善部门预算管理的重要举措。我国从2000年开始执行的部门预算改革，但仍存在着一些不足之处，主要表现为：①部门在编制年度预算时，很少考虑到整个政府的可用财力情况和经费的使用效益；②地方政府为提高财政资金使用效率，必须对已申报的项目进行合理选择与排序。但目前不同项目之间缺乏可比性，项目的选择与安排易产生随意性，在实际项目排序过程中，真正考虑效率的项目不多；③预算支出中的追踪问效不到位，由于我国长期实行的是收入按类别，支出按功能汇总和编制的预算，在绩效评价方面的实践较少，对预算资金的绩效评价工作基本没有到位。

2.绩效预算可以有效强化预算约束力。究其原因，预算执行过程中的追踪问效手段缺乏。推行绩效预算既能理顺预算分配关系，又可以规范单位的各项活动行为，使预算从编制到执行，都有一种较强的机制来约束和维持，从而减少人为因素的影响。

3.绩效预算可以充分调动各部门工作的积极性。绩效预算可以把预算的执行权还给各部门，在确定各部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在保证完成业绩指标的前提下，自行选择实现业绩指标的办法，从而极大地调动各部门的积极性，使他们能更好地进行资源配置。

二、当前预算绩效改革试点工作中的主要问题

1.易使绩效管理流于形式

作为预算资金使用者的各部门，成为本部门预算资金使用效果的考评组织与实施者。这种操作模式，无疑留下了考评组织者与被考评方形成“猫鼠合谋”格局的空间，并将绩效评价结果作为进一步向财政部门争取更多预算资金配给的工具。

2.预算资金运用的效果缺乏分析考核

众所周知，绩效评价指标设计上，包括业务指标与财务指标两个层面，其中业务指标中突出“最终产出”的结果取向，是现代预算管理变革所彰显的重要宗旨和原则。

然而，从目前各部门开展的项目支出绩效评价试点情况来看，基本上还是以财务遵从性指标和业务合规性指标为主，对于预算资金运用的最终效果，缺乏全面系统的动态分析与考核。

三、我省构建绩效预算管理新机制的实施思路

构建绩效预算管理新机制是为了进一步加强公共财政管理，提高政府资源的使用效益，其核心是通过制定公共活动的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对预算资金从目前注重资金投入转向注重支出效果。

1.以立法推进预算绩效改革

将绩效管理的理念纳入《预算法》的修订之中，从而为公共预算绩效管理提供一个以“阳光财政”为基础的道路规则。

2.依法全面推行复式预算管理模式

虽然《预算法》及其实施条例中就我国复式预算的组成结构进行了原则规定，但在实际中，却未能提供一种具有操作性的管理模式。因此，在逐步取消预算外资金、实现预算统一的前提下，尝试构建以部门预算为载体的复式预算管理模式，对于我省高绩效政府公共支出体系与“阳光财政”的建设，将具有深远的影响。

3.鼓励地方政府推进绩效管理制度创新

就公共预算绩效管理而言，政府花的钱都是纳税人的血汗，每一分钱都要讲效果。才能够为我国公共预算绩效评价体系的构建，提供更多具有地方制度创新色彩的注解。

4.选择“三步走”的绩效预算改革模式

当我们从“阳光财政”的视野中，探求我省乃至我国绩效预算管理的未来时，这样一种大体分作“三步走”的路径选择，似乎是相对具有可操作性的。

第一步：加快构建完整统一的公共预算体系。只有全部政府收支纳入预算，在建立完整统一的公共预算体系的前提下，人民代表大会以及广大人民群众才能谈得上真正监督政府支出的绩效提升。

第二步：以法律规范推进绩效管理改革，逐步提升预算管理的透明度。

第三步：适时引入权责发生制的预算原则与绩效预算的制度框架，建立绩效评价结果与预算编制有机结合的约束激励机制。

展望未来，我们有理由相信，通过公共财政建设的阳光化进程，伴随着绩效预算管理理念的日益成熟与完善，构建高绩效政府公共支出体系，将不会是一件十分遥远的事情。我省预算改革的实践探索，终究会为政府预算管理的绩效改进与效率提升，提交一份令人满意的答卷。