转型中的台湾退辅制度

嘤鸣

被称为“荣誉国民”——简称“荣民”——的外省军人，终其一生默默地支持国民党政权，并把这样的政治取向灌输给他们的下一代。

1949年，蒋介石领导的中国国民党在国共内战中失败，200万“外省人”跟随蒋政权迁入台湾，他们大部分是效忠国民党的公务员、教师和他们的眷属，其中更有三分之一是为数约60万的军人。

在之后国民党统治台湾的50年中，这群“外省人”是保障国民党在台湾稳定执政的支柱，60万军人则如同支柱里的钢筋。半个世纪里，他们享有比社会上其他行业的从业者相对优厚的退休待遇。除了一两次社会事件外，他们几乎不发出异议，遑论串联、维权。这些被称为“荣誉国民”——简称“荣民”——的外省军人，终其一生默默地支持国民党政权，并把这样的政治取向灌输给他们的下一代。

如果可以称之为“成就”，它大半要归功于国民党一手设计的、在台湾社会盘根错节的退伍军人辅导和事业体系。

退辅会下的制度化退役

台湾桃园荣誉国民之家。

1949年，国民党溃不成军的各路人马，前前后后涌进台湾。在国民党第二号领袖陈诚的主导下，绝大部分外省军人被重新整编，成为“国军”。之所以没有大规模复员，一来是蒋中正希望“反攻大陆”，这批久历沙场的军人可充当反攻主力;二来，这些外省军人的家乡根本不在台湾，要他们在这块陌生的土地上“复员”，也并不现实。

但政策难敌自然规律，四五年之后，这些外省军人开始因老病残或个人志愿不符而寻求退伍。在正常情况下，复员的军人可以回到家乡，士农工商各自努力。政府只要发给退伍军人一笔退伍金，办几种职业训练或辅导升学，就可以因应需求。

但1960年代的台湾，情况非常特殊。对大部分追随蒋中正来台的军人而言，台湾是一块绝对陌生的土地，气候湿热多雨，他们和本地人民语言不通，婚配不易。再加上为了维持“反攻大陆”的锐气不减，五、六十年代国民党政府严禁外省军人在台湾置产，他们想在台湾有个“家”也不可得。

没有家乡也没有家，如何复员呢？“退辅会”的体制应运而生。

“退辅会”的全名是“国军退除役官兵辅导委员会”，1954年11月成立，第一任主任委员由台湾省主席严家淦兼任。退辅会在成立之初的全名是“国军退除役官兵‘就业辅导委员会”，这个名字更能显示它成立之宗旨——替退伍军人安排工作。

严家淦的任期只有一年半，离职时退辅会不过初具外形。日后一手主导退伍军人政策、让退辅会体系在台湾生根完备的，是第二任主委——任期长达9年的蒋经国。

蒋经国做的第一件事，便是带着这些退伍军人受命开辟东西横贯公路。中横公路工程在1956年7月开工，同年5月，退辅会成立“荣民工程事业处”（荣工处）。开辟中横动员荣民达—万多人。到1960年，中横完工通车时，也为退辅会训练了一支拥有实战经验的建设大军。

1970-1980年代，以荣工处为核心的工程团队，是台湾经济建设的主力。这20年间，在台湾南北300公里、东西150公里的小小土地上，荣民工程处最多同时负责6到8项重要建设。大陆观光客现在来到台湾，飞机降落的桃园机场、出机场到台北走的高速公路、在市区移动的地铁和抬头仰望的台北101大楼，都有荣工处的印记。

除了承包国内工程，荣工处还要配合“外交”政策，进行海外援助工程，遍及东南亚、中南美、非洲和中东。营造能量之惊人，由此可见一斑。

退辅体系下的实业和垦田

2008年8月15日，“国军”退除役官兵辅导委员会为缅怀在台亡故荣民，在台北市临济护国禅寺举行“历年在台亡故荣民”公祭仪式，由主任委员高华柱主持。

除了工程外，“实业”和“开垦”，是退辅会另外两项安置退伍军人的生产事业。其实，当时台湾现代化程度有限，民间没有那么多工厂可以容纳退伍军人转业。既然没有工厂，退辅会索性就自己办企业。

1960年，荣民制药厂成立，它是由设在台湾各地的荣民医院集资成立的联合制药厂。同时期成立的，还有生产矿业用炸药的“龙崎工厂”。此外，农药、木材、塑料、纸张，乃至饼干、糖果、汽水、果汁等产业，都可以看到退辅会投资生产的品牌。

在具有垄断性质的民生事业上，退辅会更是因为“股权国有，利益归公”的特性，可以将事业版图毫无限制地伸进天然气、水泥、机电、印刷、汽车客运等行业，甚至台北市还有一家退辅会拥有的“欣欣百货公司”，不少企业名列台湾500大企业之林。

至于“开垦屯田”，原本就是中国历朝历代政府安置军人的重要政策工具，国民党在台湾也不例外。台湾的骨干是中央山脉，让退伍军人上山开荒，利用山地资源开展农林牧业，就成了理所当然的选择。

退辅会由北到南，共有8个较具规模的农场或林场，福寿山的水蜜桃、清境农场的宿雾茶，向来就是送礼珍品。这些农、林场，如今更转型成休闲游乐区，是来台湾做生态、深度旅游不可错过的景点。

优厚的退休制度

要谈台湾的退辅制度，除了退辅会下的事业机构能吸收有生产能力的退伍军人外，更不能忽略的是，台湾有一套相对优厚的退休制度——这也就保证了届龄退役、不再投入生产的军人的晚年生活。

在台湾，无论是军、公、教，退休时都可以选择一次性领退休金，或者领取“终身俸”。后者，顾名思义，可以终身领取，本人过世，妻子还可以领取一半，直到妻子也死亡为止。

军人的终身俸有多少？依现行规定，军人服役满20年就可以领终身俸，少将官阶以下的一名退伍军官每月可以领取的月退俸，是服役最后一个月基本薪水的85%到95%。以一名资深中校为例，其月薪一般约7万元新台币，扣除各种加给，基本薪资是4.5万元新台币，退休后每个月可领3.8万至4.2万元新台币的月退俸。现今在台湾，80%以上初出社会的大学毕业生，都不可能拿到3.8万元新台币的月薪。

而1949年随蒋中正迁台的这批荣民，如果没有领取月退俸的资格，至少每个月可以领取1.3万元新台币的“就养金”，没有家人照料的，可以住在由退辅会管理的荣民之家，食、宿都由政府供应。

相对于年迈的农民、工人，台湾退伍军人的待遇可以说是一枝独秀。这使得无论台湾在政制上是开明专制还是民主时期，军人——无论现役还是退役——加上他们的眷属，这个社群始终是国民党坚定的支持者。

作者小时候在外省军人群居的“眷村”长大，亲历过这样的场景：每到选举投票日，许多白发苍苍的老人拄着拐杖从家里走出来，巷口依例有村自治干部招呼老人家投票，老人们一见到干部就开口问：“这次我们要投几号啊？”得到答案后，老人们就依照指示投票，分毫不差。眷村如此，安置老荣民的荣民之家更是如此。

这样的投票行为，使得国民党候选人在这些地区的得票，甚至可以精算出来。必要时，还能紧急调拨支持其他候选人，当时部分国民党党工操作这种精算挪移之术，堪称达到化境。

转型中的退辅体系

不过，天下不会有不变的制度，随着台湾政府一次次裁军以及1949年来台的外省老荣民逐渐花果凋零，1950年代建构的退辅体系也慢慢崩解。

首当其冲的，是退辅会组建的企业。退辅会所属的企业，除非是具有垄断性的公共事业，例如汽车客运、天然气供应等，其他诸如食品、印刷、造纸等大都是技术含量不高的制造业，当台湾在1960年代之后快速走向工业化，这些工厂的竞争力愈来愈低，逐渐地，除了安置军中退员以外，再无其他功能。

因此台湾政府从1993年起，开始推动民营化政策，18家退辅会旗下的公司被要求转型，最后成功民营化的，只有6家，其他12家都难逃结束营业或裁撤的命运。

从南到北的农场、林场，主要收入来源由生产农林产品变成观光，部分林场更是外包给民间更专业的休闲娱乐公司经营，由第一产业向第三产业过渡转型。

往昔遍布全台各地、一床难求的荣民之家，随着时间流逝，空出的床位愈来愈多。除了因为年迈的荣民凋零谢世，也有相当一部分老荣民在两岸关系恢复正常后，选择回到半世纪不见的家乡生活，每个月1.3万元新台币的生活津贴，在大陆许多地区还能维持一定的生活品质。

可收容的荣民愈来愈少，让荣民之家开始转型，从只收容荣民开始兼收社会上经济弱势的老人。在可预见的未来，荣民之家势必会从“军人退辅”机构转型为“社会福利”机构。

荣民之家的转型，也预示着台湾退伍军人体系的主要服务对象，将从“老荣民”转为1950年代后在台湾参军的“新荣民”。但他们所需要的，不外是退伍前的就学、就业的辅导，这与世界一般国家制度差距不大，“台湾特色”也就相对淡薄了。

预算压力必然带来转型

然而，真正将在未来发生的转型，应不会只是停留在退辅事业民用化的层面。政府预算，是一切秘密所在。

以2009年度为例：台湾国防预算2995亿元新台币，而并未在国防预算中的退辅会预算达1353亿元，占总预算7.4%，仅次于国防、内政、财政、教育部，排名第五，甚至高过交通部和农委会。

在理想状态下，国防预算中人员维持、作业维持和军事投资的比例，应该是1：1：1，也就是各占33.33%。台湾近年来，三者比例约莫是40：25：35。表面上，这个比例和理想状态相差不远，实则不然。因为国防部项下列出的只有现役军人的人事费，而退役军人的部分全部挪移到退辅会名下。退辅会1353亿元预算中，有整整1000亿元是退伍军人的退休、抚恤支出。如果把这1000亿元加回国防预算的人事费项下，人员维持、作业维持和军事投资的比例就会变成55：20：25。

1950年代，台湾中部巡视横贯公路施工的蒋经国在休息时的留影。中横公路西起台中县谷关，东到花莲太鲁阁，沿途峭壁参天，景色威壮。开拓这条公路具有一定的难度，开路工人是“荣民”，即退役的老兵。

于是，这才现出原形：一个国防人事费用畸高的结构预算！

换句话说，国民党自1949年迁台之后50年得以稳定执政，大量向军方倾斜的预算分配和绵密的退辅事业体系，可说是居功厥伟。尽管退辅体系在慢慢崩解，当年建构的企业不是结束经营就是在民进党执政时期转为民营化，但台湾退辅制度的核心——军人相对于其他行业高得不成比例的退休金制度，依然没有改变，老荣民、新荣民一体适用。

因此，可以这样总结：在国民党统治下的台湾，之所以能够维持军队部门无论现、退役官兵对政权的坚定效忠，最大的原因之一就是扭曲的预算分配。

看清这一点，或许我们就能明白这样的扭曲剥夺，如何在2000年政党轮替以前，让国民党能稳定统治台湾50年;同样能明白的是，这样的扭曲剥夺，如何在2000年和更远的未来，成为下一波激烈变动的因子。

编辑 涂艳 美编 虎妹