铁路运营模式与公益性的宪政逻辑

徐 骏

摘要:铁路在承载服务经济职责的同时,还担负着实现公民迁徙自由、平等发展之基本人权的宪政价值。公益性是铁路运营的本质属性。铁路运输存在资源配置不合理、运营价格决策不透明、票价偏高等问题。应建立并完善以价格听证为核心的铁路事业行政听证机制,衡平各主体之间的合法权益。

关键词:铁路运营; 公益性; 迁徙权; 平等权; 听证

中图分类号:D035.37 文献标志码:A

一、铁路运输的宪政内涵

(一)迁徙自由:铁路运输的宪政价值

就当代各种主要交通运输方式而言,铁路具有运量大而占地较少、能耗较低、环境污染较小、安全保障好,以及运费低、速度快、受自然影响小等优势,在我国人口众多、经济发展水平相对落后以及能源相对不足的现实国情下,铁路运营必然承载重要职能。以2008年为例。我国铁路客运量14.564亿人次,旅客周转量7728.34亿人公里,货运量33亿吨,货物周转量25118亿吨公里;同期全国公路水路完成客运量223亿人次,旅客周转量12711亿人公里,货运量211亿吨,货物周转量78217亿吨公里。由此可见,铁路的运输总量目前还无法赶上公路水路,但单位运输能力和持续运输能力却远远地高于后者。这组数据与我们的生活经验相吻合:铁路运输是重要的客货运方式,在中长途运输中更是发挥着不可替代的作用。可以想见,随着铁路建设投入的加大,以及轨道交通技术的快速发展,铁路运营的重要性将表现得愈加充分。

事实上,人类利用交通工具的原始目的,同时也是终极价值——满足自身的迁徙自由,其他的利益无非是附着于这一进程的结果与副产品。“迁徙自由不仅是市场经济发展的必然要求,而且也是公民权的基本组成要素,是国家统一的首要象征。在一个政治与法律统一的国家里,公民的一项基本自由就是有权在他向往的地方生活和工作;对这项权利的阻碍,必然意味着国家在社会、经济乃至法律上的割裂。”[1]迁徙自由虽然并未被所有国家写入宪法,但我们仍可从宪法的基本理念中推论出它存在的正当性。迁徙自由是基础性人权,其奠定了其他人权的实现基础;迁徙自由又是复合性人权,其内涵了经济、政治、文化等多重价值;迁徙自由更是本源性人权,其回应了人的生存意义以及意志自由等终极性命题。因此,铁路就不仅仅担负着联络国家经济命脉的经济职责,还承载实现并促进公民迁徙自由的政治和文化使命,在公民社会的建设进程中扮演着特殊的角色。

(二)公益性:社会契约的进路

一般的研究进路认为,铁路运营的公益性源于其准公共产品的属性。公共产品理论表明,“政府是一个超级企业,因为它能通过行政决定影响生产要素的作用……政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动”,[2]并能有效解决外部性问题,因而是公共产品提供的合适人选,非政府主体更宜于提供非公共产品。准公共产品是介于私人产品和纯粹公共产品之间的社会产品,具有消费的排他性或竞争性和一定的外部性特征。其中具有消费的排他性,但不具有竞争性的准公共产品,如电力、电信、城市用水、铁路等,这类产品也被称为自然垄断产品或公用事业产品。基于上述的分析,铁路应由国家举办并经营,或如加拿大和美国,交由指定的企业经营,由国家对其公益性亏损进行补贴。[3]

经济学上的论证严谨、精确、富有理性,但只能证成国家垄断举办铁路事业的合理性或经济性。铁路运营的公益性本质应在社会契约理论层面证成。洛克认为,人们联合成为国家,并置身于政府之下的目的是为了保护他们的财产,是为了避免自然状态中的不安全和不稳定。因此,“虽然人们在参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平等,自由和执行权,而把它们交给社会,由立法机关按社会的利益所要求的程度加以处理,但是这只是出于各人为了更好地保护自己、他的自由和财产的动机,社会或由他们组成的立法机关的权力绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外,而是必须保障每一个人的财产,以防止……使自然状态很不安全、很不方便的缺点。”[4]公益性是政府行为正当性的原因,它“是包括私法在内任何法律的追求目标,因为法律作为一种由公权力产生的统治社会的‘公器,必然以公共利益为归属”。[5]个人或企业组织显然无法承担建设周期长、耗资大、运营成本高的铁路运营,那么按照公民与国家之间存在的契约,由政府担负铁路建设运营职责,以满足每一国民的需要;个人为此则仅需承担缴纳赋税的义务。这就决定了铁路运营在实现其基本功能时,应坚守公益性底线,不仅不应苛以使用者额外的义务,还应以财政补贴的形式担负公益运输的损失。

二、我国铁路运营现状对宪政内涵的背离

铁路运能不足的矛盾在“春运”中集中爆发。2009年铁路春运发送旅客达到1.92亿人,而在春节前后的40天时间内,全国有23.2亿人次通过铁路、公路、民航和水运方式进行东西南北大流动。相较于公路、民航,铁路是性价比最高、人们需求最迫切,却又是运能最不足的出行方式。铁路运能的不足同时制约了国民经济的发展,以2008年山西出省煤炭为例,铁路运输成本只是公路的1/10。铁路运能的不足,直接导致煤炭消费地缺煤及价格上涨。铁路实际运输周转量将在2010年左右随着主要干线建设的竣工而成倍放出,但仍难以满足其时国民经济运行需要。根据铁道部的预测,我国铁路运能不足的问题约需至2015年方可基本解决。因此,运能不足是当前铁路运输背离应有功能的根本原因,也是解决运能与需求矛盾时必须考虑的大背景。

根据《中长期铁路网规划调整方案》,到2020年铁路营业里程达到12万公里以上,彼时运能不足的矛盾已大为缓解,但票价偏高的矛盾已初现端倪。按照国家统计局2009年2月26日公布的《2008年国民经济和社会发展统计公报》中的最新数据:全年农村居民人均纯收入只有4761元;城镇居民人均可支配收入也只有15781元。以目前南京至上海的铁路里程301公里为例,通常可选择的火车出行车次,见下表:

从上表可直观地发现,要想在3小时内从南京正点快捷地抵达上海,基本选择只有动车组;T163虽然只要2小时42分,但是毕竟是直通特快列车,列车正点运行率难以保障;大多特快列车的运行时间普遍较长;部分快速与普快列车车速的区分度已经不大。特别是自2007年“六提”以来,每天来往于沪宁线运行的动车组列车多达50余对。为了确保动车组正点、安全运行,其它列车不得不“腾出”时间为动车组让道,以致大量列车运行时间较长,甚至造成晚点。在某种程度上,相当一部分市民出行也就不得不选择价格较高的动车组。在“六提”前,曾经沪宁线管内特快T704/3次全程运行只要2小时17分;T131次列车在沪宁区段运行只需3小时多一点。如今这类列车要么停运,要么运行时间是越来越长。截止到目前,沪宁线上运行的管内特快列车只剩3对。在动车组普及的区段,旅客即使愿意承受较长在途时间的不便,也难以购买到非动车组车票。

铁道部门人为压缩铁路出行的选择空间,无疑损害到公民的平等权。平等包含形式平等与实质平等两个层面的内容。形式平等,也可称为理性平等,其理论基础在于工具理性,即平等所要追求者乃手段与目的之间的理性关联,[6]集中表现为机会平等。实质平等则充分考虑到个体悬殊的、后天难以消弭的差异,在立法中以合理差别待遇的形式予以平衡,以保障站在同一起点上的各个人具有对等的或接近的实力,[7]集中表现为对弱势群体的立法倾向。《铁路旅客运输规程》的第二十条、第二十一条,关于对在校学生及革命伤残军人实施半价票之规定即是对合理差别待遇原则的体现。但在实践中,这样的优惠待遇也遭遇了变相剥夺。部分区段学生票票价比实际发售的折扣票价仅少几元钱,有的折后甚至比折扣票价要高,而不得已最终按折扣票价执行。通过这样的价格杠杆,学生优惠乘座动车组的权利实质上被剥夺。

在现有国情下普及动车组,从而变相提高票价的做法,是隐藏于背后的商业利益的驱动与刺激,直接导致了铁路运营部分地放弃了公益性职责。从公民权的角度而言,在特定区段大量取消非动车组是对经济弱势群体出行权的一种歧视与限制;在运能不足的矛盾未根本解决的背景下,更是加剧了矛盾,造成铁路资源分配的不公,挤压了经济弱势群体改善经济地位与命运的空间。

三、协商民主:公益性与铁路运营模式的宪政联络

(一)铁路事业行政听证的宪政合理性

铁路运营资源的配置由铁道部自主决定,运营定价则采用政府指导定价,即铁道部按“价格=成本+适当利润+税金”的生产者导向法拟价,再向国务院报批。但这样的运营模式决策机制无疑弊端很多:一是运营资源配置受地方政府影响较大,形成马太效应;二是铁路企业无降低成本、提高效率的动力;三是铁路运营成本不透明,政府、铁路企业与公众之间存在高度的信息不对称;四是定价主体、监督主体与运营主体存在高度同一性,形成利益共同体。在不解决权力主导决策模式的缺陷的前提下,无论是完善公共产品的定价机制的构想,[8]还是放松价格管制的建言,[9]都无法从根本上革除上述弊端,更无法满足公众的参与感,化解公众的质疑与责难。

当西方社会进入福利国家时期,特别是伴随全球化时代的到来,政治、经济和社会生活领域都发生了深刻的变化,市民社会与政治国家不再严格对立,国家也不再仅仅担当“守夜人”的角色,而是以积极的作为回应时代的挑战;公民权利的实现也不再局限于私权利领域,而是以自己积极的行为参与到权力的分配与运作之中,以实现更高层次的公共福利。权利与权力的良性互动成为权利实践的新主题,哈贝马斯提出在民主法治国家,公民为实现自身一系列的权利,就应当有“机会均等地参与意见形成和意志形成过程——在这个过程中公民行使其政治自主、通过这个过程公民制订合法的法律——的那些基本权利”,[10]150他主张,公民作为重要的利益主体,应当尽可能地民主参与到规则制定的过程中,“也就是说,公民的自我立法观念,要求那些作为法律之承受者而从属于法律的人,同时也能够被理解为法的创制者。把平等自由的权利理解为具有道德理由的、由政治立法者只需把它们变成实证法就可以的东西,是无法满足这个要求的”。[11]147

建立公平合理的听证制度是实现权力与权利良性互动的有效机制。听证制度的理论依据可以追溯到自然法中的自然公正原则,“它包括公正程序的两项根本规则:一个人不能在自己的案件中作法官;人们的抗辩必须公正地听取”。[12]自然正义是自然法思想在人类不同时期社会实践中坚守的根本信念,是人类理性的体现。它所代表的是一种比人类的一般(实证)法律更高一级(道德)法律,是具有程序和实体两方面内容的一个先验的概念。[13]

(二)听证机制的程序之维

我国在公共产品价格形成机制中引入听证制度始于1998年《价格法》第二十三条的规定,“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”但这样的规定过于原则,即使2002年出台的《政府价格决策听证办法》,却仍显粗疏。在实践中因垄断企业与消费者信息不对称及地位不平等、听证代表缺乏民意基础、听证过程不透明、听证辩论不充分、听证结果无法定效力等原因,令听证的形式背离其价值,听证往往流于形式,甚至出现逢听必涨的荒唐局面。为此,应在现有价格听证实践的基础上,建立并完善以价格听证为核心的铁路事业行政听证程序机制,以实现其应有之宪政价值。

1、保障信息充分对称。首先,铁路部门必须如实提供铁路资源的配置现状及新增资源配置的必要性与可行性报告,提供生产经营数据和资料,并由专业的审计机构进行审计。如果隐匿、篡改或提供虚假材料的,应追究责任人的行政责任,乃至刑事责任。其次,上述信息必须通过报纸、电视等传统媒体,以及手机、网络等新兴媒介公布;第三,信息的提供还必须在时间上有足够的提前量,以保证受众有充分的酝酿与讨论时间;最后,铁路部门对于专业问题有释明义务,对符合公开条件的材料必须应公众的要求予以补充。

2、民主推选听证代表。听证代表应来源于各个层面,包括地方政府代表、企业代表、消费者代表、专家代表,人大代表和政协委员可出席监督。代表的推选可效仿政协委员的推选,首先按职业及地域确定代表名额;其次由各社会团体、群众组织或多人联合推选候选人员;候选人人数超过应派代表数的,采用反向排除法,即被证明不具有代表性或欠缺履职能力者,应予以排除;最后,公布听证代表的自然情况、履历及联系方式,保证公众能有效与其沟通。

3、规范听证会程序。借鉴严谨而理性的诉讼规则,对形成统一与严格的听证会程序有着重要的借鉴意义。听证会可以分为调查、辩论与总结三个阶段。在调查阶段,由各方提供证据并质证;辩论阶段由各方在质证基础上,依法提出辩论观点,辩论可以分数轮进行,应保障各方代表有充分表述意见的权利;最后由各方提出铁路定价的结论。听证全过程,可指定由人大常委会常委担任主持人,主导听证会进程。听证会的全程直播也是确保听证公开透明的有效技术保障。

4、听证会与全民参与相结合。基于网络技术的发展,为全民参与提供了现实可能性。听证不能仅以听证会结果为最终依据,如果听证结果与普遍民意相背而驰,则应由人大主导启动重新听证程序。

5、听证结果应体现在价格决策中。听证结果应形成书面报告,对社会予以公布。铁路对最终形成的运营决策须有充分论证与说明,而听证结果必须作为该说明的主要依据。

结语

铁路运营在经济活动的表象之下,蕴含着丰富的宪政意味:因人类迁徙的本能而承载着推动社会与文明进步的重任,因国家与公民的政治约定而派生出公益的属性。而平等的迁徙自由的实现,恰恰是弱者改变生存状态、追求幸福生活的基础。在这里,平等、自由、公平、正义这些普世价值得以交汇并升华。因此,坚持铁路运营的公益性本质,透过看得见的正义衡平社会各利益主体的权益,缓和并消解利益博弈中的激烈冲突,应可作为成熟公民社会建成的起点与切入口。

参考文献:

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(责任编辑吴兴国)