食品质量安全市场准入制度有效性评价指标体系研究

余建国，戴 劲，张向荣

（深圳市市场监督管理局许可审查中心，广东 深圳 518032）

1 引言

自2002 年7 月，国家质量监督检验检疫总局启动食品质量安全市场准入制度以来。该项制度从战略规划到具体实施都做出了详尽的部署，在规范食品市场秩序，促进食品工业发展，保证食品的产品质量安全，确保广大消费者的人身健康和生命安全等方面起到了重要的作用。然而，最近许多食品安全事件，特别是“三鹿奶粉”事件让公众对承担着食品生产加工领域食品安全监管责任的重要制度——食品质量安全市场准入制度的有效性产生了质疑。因此，研究食品质量安全市场准入制度有效性的评价便成为了亟待解决的问题。从管理科学的角度来说，研究食品质量安全市场准入制度有效性的评价包括两个方面：一是如何构建制度有效性的评价指标体系；二是如何应用该指标体系进行评价以得出制度是否有效的结论。因此，构建食品质量安全市场准入制度有效性评价指标体系是开展该制度有效性评价的前提。

2 食品质量安全市场准入制度有效性评价指标体系框架的构建

建立制度的有效性评价指标体系框架的方法有很多，目前在一些国家实践领域应用较为成熟的评价体系框架大多以“平衡计分卡”为基础。20世纪80年代，西方各国在公共管理领域陆续兴起了一场以追求经济、效率和效益为目标的“新公共管理”运动。该运动主张将“商业管理的理论、方法和技术，引入公共管理，以提高公共管理水平及公共服务质量”。在该运动中，原来主要应用于企业管理有效性的“平衡计分卡”开始在发达国家的政府管理当中引入[1]。一大批成功的案例证明了平衡记分卡的卓越效能。美国自1993 年克林顿签署《政府有效与成果法案》( Government Performance and Result s Act ) 以来，将“平衡记分卡”引入到政府管理的有效评估当中，并且取得了显著的成效。在美国的北卡罗纳州夏洛特市(City of Charlotte) 、美国国防部、美国交通部、美国联邦航空署、美国国防后勤总署、美国空军和美国海军等机构，都广泛而成功地运用了平衡计分卡。不仅美国，目前英国、澳大利亚、瑞典、加拿大等国政府，都开始以“平衡计分卡”作为公共政策执行有效性的管理工具，并取得了不错的效果。

“平衡计分卡”的管理模式出现时，主要用于解决企业管理有效性的问题。它从企业发展的战略出发，将企业战略目标转化为四个多样的、相互联系的目标，即：财务状况、顾客服务、内部流程、学习和成长，认为企业应从这四个方面收集信息来对企业的管理有效性进行评价，从而进一步改进企业的管理水平。利用以上的模式来看目前政府制度实施有效性评价，可以从制度成本、制度业绩、制度管理内部流程、制度发展四个方面来评价制度发展的有效性，二者之间的区别和联系，详见表1。

从上述比较可以看出，利用“平衡计分卡”模式来进行制度有效性评价是符合我国“科学发展观”执政理念的。它在考虑制度的有效性方面实现了以下三个方面的统筹：一是统筹考虑了制度实施的业绩和过程的因素，认为制度的有效性不能仅依据短期的制度业绩指标来判断，也应该考虑制度实施的过程，规范的制度实施过程是保证制度长期业绩的基础；二是统筹考虑了制度现实业绩与未来发展的因素。认为制度的发展后劲也应该纳入到制度有效性的考核之中，从而避免了制度实施的一些短期行为，有利于制度实施的可持续发展；三是统筹考虑了制度实施的业绩和财务指标的平衡。虽然政府不用考虑制度直接盈利能力，但政府使用纳税人的钱为公众提供公共产品，公众希望能够实现福利最大化，因此，任何一项制度的有效性一定要考虑该项制度的业绩是在怎样的成本投入上实现的。

食品质量安全市场准入制度是政府为公众食品安全而实施的一项重要的行政许可制度，属于政府制度的范畴。因此，按照以上的分析，该项制度的有效性评价体系应该由以下四个部分组成：制度成本、制度业绩、制度内部流程和制度发展。

表1 平衡计分卡在企业管理和政府制度执行有效性评价区别和联系

3 食品质量安全市场准入制度有效性评价指标体系分项指标确定

3.1 指标确定原则

体系框架确定后，则需在该体系框架下将各个指标分解成分项指标，由于食品质量安全市场准入制度有效性评价的过程，就是根据体系中的分项指标进行信息收集和处理的过程，为增加体系评价的科学性，分项指标的设计需要遵循以下原则：

3.1.1 整体性原则

一是要求体系内指标能够全面地反映制度有效性的要求。二是要求体系中的各个具体指标之间，能够具有有机联系，相互衔接，综合、系统地反映制度的有效性。

3.1.2 可测性原则

可测性要求指标尽量量化，所规定的内容可以运用现有的管理工具测量获得明确结论。不能量化的指标，定性描述也应该具有直接可测性即容易分辨出相应的“优”、“良”等等级；

3.1.3 可行性原则

一是指标的获取应具有畅通的信息源。如果获取相关信息的渠道不畅通，不能获取充足的相关信息，不管评价指标怎么好，也只不过是水中之月。二是具有科学地获取信息的方法，能科学运用测验法、问卷法、访谈法等获取评价信息。

3.2 具体指标的确定

按照以上原则，在“平衡计分卡”的框架下对各个部分的具体指标确定如下：

3.2.1 制度成本指标

财务与成本因素是有效性评估实践关注的最基本的指标，是指为实现该制度有效性所耗费的一切支出。按照目前食品质量安全制度的运行模式，制度成本主要包括两部分费用，一部分是制度实施过程中发生的费用，另外一部分是支持制度顺利推进的费用。具体见表2。

表2 制度成本计分卡

3.2.2 制度业绩指标

在市场经济条件下，政府根据社会的发展要求和社会公众的需要，提供优质的公共产品和公共服务。因此，衡量任何公共制度的业绩首先需要看的就是该制度服务对象对该制度的满意度，具体到食品质量安全市场准入制度来说，应该包括食品企业和消费者对该项制度的满意度。此外，根据《食品生产加工企业质量安全监督管理办法条文释义》中的说明[2]，该制度的具体目标是通过规范食品生产加工企业的生产条件，最终达到提升食品质量安全水平的目的。因此，食品质量和食品生产加工企业质量管理水平的提升也应成为该制度业绩的重要指标。其中前者可以用食品抽查合格率来衡量，后者可以通过获证企业中C类企业的比例来衡量。具体见表3。

表3 制度业绩计分卡

3.2.3 制度管理内部流程指标

良好有序的制度管理内部运行流程是保证制度有效性水平优良的关键。该指标的制订以制度实施的过程为基础，目前食品质量安全市场准入制度实施包括发证和证后监管两个基本环节，其中发证在政府内部执行的环节包括：申请受理、现场核查、发证检验、发证与公告。根据各个流程的特点，分别使用材料差错率、现场核查工作满意度、发证检验工作满意度、发证与公告的及时度来衡量。证后监管主要包括巡查、回访、监督抽查和执法检查等方式，分别使用巡查和回访、监督抽查和执法检查次数量来衡量。此外，政府制度执行过程中的工作作风和廉政状况是制度实施时需要考虑的重要方面，分别用窗口服务满意度和腐败案件数量来衡量。具体见表4。

3.2.4 制度发展指标

制度发展是从制度变革与发展等潜在的因素出发，预测制度长远有效性水平的一种指标。制度的执行者是人，执行制度的人力资源的学习和创新能力是制度发展的决定性因素。执行食品质量安全市场准入制度的队伍是审查员队伍和相关的管理队伍，这两支队伍的学习能力和创新能力主要通过队伍中本科以上学历比例、培训时间和创新科技成果来衡量。此外，制度的规划合理性也是制度发展的重要方面，该指标采用制度规划满意度来衡量，具体见表5。

表4 制度管理内部流程计分卡

表5 制度发展计分卡

4 食品质量安全市场准入制度有效性评价体系指标权重的确定

4．1 体系指标权重确定方法

食品质量安全市场准入制度有效性评价体系是一个具有多层次、多指标的复合体系，在这个复合体系中，各层次、各指标的相对重要性各不相同，难以科学确定，常用的经验估值法、专家确定法等方法难以奏效，甚至一筹莫展。层次分析法是科学确定该体系的比较好的方法。该方法的主要特点是：权重就是各个指标相对于总指标的重要性，由于总指标是由各个分指标组成的，那么各个指标相对于总指标的重要性就可以通过将该指标与同层次的其他指标“两两比较”来获得[3]。具体操作步骤如下：

第一步，确定“两两比较”的重要性程度表，一般来说，由于人一般能够分辨事物的比较层次为5级：同等重要、稍微重要、明显重要、非常重要、极端重要，各类重要程度可以用数字“1，3，5，7，9”来表示。

第二步，确定“两两比较”判断矩阵，判断矩阵中的指标数值可以根据调研数据、统计资料、政府工作报告以及专家意见综合权衡后得出。

第三步，根据判断矩阵计算各个指标相对于上一层指标的权重。该步骤主要是依据上一步构建的判断矩阵进行数学计算，限于篇幅，本文不详述。

第四步，依据各个指标相对于上一层指标的权重确定权重总表。

4．2 体系指标权重确定结果

依照上述方法，笔者通过对深圳市的食品专家进行了初步的问卷调查，确定了各项指标的判断矩阵，并经数学计算后得到体系指标权重结果如表6所示：

表6 体系指标权重确定结果表

5 总结与展望

本文结合“平衡计分卡”的管理理念和食品质量安全市场准入制度的实践，全面系统地构建了一套评价该制度有效性的指标，并利用层次分析法确定了具体指标的权重，为该制度有效性评价奠定了基础。另外，应进一步研究针对具体指标和各层指标之间判断矩阵的构造，可以在更大范围内进一步调研，从而提高具体指标及其权重的科学性；在指标体系确定后，应结合现实情况进一步研究该体系如何应用于评价，从而完善该制度的评价研究工作。

[1]罗伯特.S.卡普兰，大卫.P.诺顿.战略中心型组织［M］.周大勇译.北京：人民邮电出版社，2004：138.

[2]国家质量监督检验检疫总局产品质量监督司.食品生产加工企业质量安全监督管理办法条文释义［M］.北京:中国标准出版社，2003：6-7.

[3]许树柏.层次分析法原理：实用决策法［M］.天津：天津大学出版社，1998：25.