关于特别行政区制度研究的若干思考

邹平学

(深圳大学法学院，广东 深圳 518060)

关于特别行政区制度研究的若干思考

邹平学

(深圳大学法学院，广东 深圳 518060)

目前宪法学界和政治学界有关以特别行政区制度研究为论题的论著很少，这一现状与学界对“一国两制”方针政策、港澳基本法的理论与实践研究成果十分丰硕相比存在明显落差，不足以反映特别行政区制度的重要地位和作用，亦不适应它在港澳相继成功实施已有十余年并将长期坚持和完善的任务，需要引起高度重视。展开对特别行政区制度的研究具有多方面的意义和价值，其中如何认识和界定特别行政区制度在我国社会主义民主政治制度中地位和作用是一个尚未解决的重大问题。

政治制度 特别行政区制度 国家基本政治制度

一、为什么要重视特别行政区制度的研究

近代以来的法学、政治学、经济学以及社会学的论著里，“制度”研究可谓这些学科共有的现象。为什么呢？古希腊的亚里士多德说过，“人是天生的政治动物”，近代的卢梭也说过，“人生来是自由的，却无往不在枷锁之中”。其实在现代语境下，我们也不妨说“人是制度动物”，因为不论你是否喜欢制度，你都离不开制度。所有的人、人所组成的社会都离不开各种制度，因此，所有的社会科学都需要研究制度。

著名经济学家诺斯指出：“制度是一个社会的游戏规则，或者更正式地，是定义人类交往的人为的约束。”[1]P78中国有学者认定制度就是关于人们(包括组织)行为的规则，是关于人们的权力、义务和禁忌的规则。任何一项制度，从国家宪法到乡规民约，都是为人们的行为划定一个可行和不可行的界限，都是为人们的行为确定一些规则。有些制度似乎与人们行为无关，但实际上人们可领会到它对行为的约束。①而政治制度是关于政治的游戏规则或者说规范体系，这套政治规范体系的功能是定义、规范和约束政治行为的，政治行为则是由具有主观能动性的政治主体(人或组织)来行使的。英国政治学家A·H·伯奇就认为：“可把政治制度简单地界定为一套政治行为，这套政治行为与另外的政治行为有功能上的关联，并且具有时间上的连续性。”[2]P19质言之，政治制度就是“政治社会领域中要求政治实体遵行的各类准则(或规范)”，[3]P4它是规限在一定历史条件下形成的政治关系和约束政治主体政治行为的规范体系。毫无疑问，特别行政区制度属于政治制度的范畴，这一政治制度是由全国人大根据宪法以香港、澳门基本法规定，是“一国两制、高度自治、港(澳)人治港(澳)”原则的制度化、具体化载体。

特别行政区制度相继在香港和澳门付诸实施，迄今已成功运行十多年。特别行政区制度的成功实践，充分证明它是中国特色单一制的制度创新，是党和政府管治好港澳的国家制度，是实现和平统一祖国战略思想、解决历史遗留问题的宪制安排，必将为和平解决台湾问题提供有益探索。尽管没人怀疑这一制度的重要地位和作用，但目前国内外学界以特别行政区制度为研究论题的专门论著很少，从制度角度特别是从国家基本政治制度的视角研究这一制度的论著更是凤毛麟角。检索结果表明，目前国内外尚无一本以“特别行政区制度”为题名的著作，有关的论文也极少。②这使得这一制度的制度基础、制度价值、制度构成、制度原则及制度运行规律等等重大问题缺乏系统研究。与此同时，学界对“一国两制”方针政策、港澳基本法的理论与实践研究论著堪称汗牛充栋，笔者认为，这一现状值得玩味，也需要给予重视，更应当尽快改观。笔者之所以在此呼吁应重视对特别行政区制度的研究，有以下几点理由：

第一，特别行政区制度是我国宪法、法律所规定的国家政治制度。《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”香港基本法和澳门基本法都分别在序言最后一段规定：根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港(澳门)特别行政区基本法，规定香港(澳门)特别行政区实行的制度，以保障国家对香港(澳门)的基本方针政策的实施。立法法第8条规定“下列事项只能制定法律：……(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；……。”由此可见，作为一项宪法和宪法性法律均给予规定的如此重要的国家政治制度，我们没有理由在学术研究中忽视它、轻视它。

第二，特别行政区制度是根据我国宪法和宪法性法律制定的，它一开始就是中国政治制度、宪政体制的有机组成部分。政治制度具有多层次的结构，“是一个广涵的、庞杂的体系，既包含那些根本性的制度，也包含着各类具体的制度”。它的“内层(核心层)是国体”，“中层是政体(国家政权组织形式)、国家结构形式(单一制或联邦制)以及政党、公民等的基本行为准则；外层是可供政治实体直接操作的各类具体的规则、程序、方式等。三个层次的关系是外层体现中层、中层体现核心层。同时，核心层制约中层，中层制约外层”。[3]P4根据这一点，我们可以断言,特别行政区制度受制于国家的宪政体制、服务于国家的宪政体制。不承认这一点，我们就不可能正确认识特别行政区制度之内的特区高度自治权的性质和运行原则，不可能正确把握处理特区与中央关系的基本原则。

第三，“凡是制度，都具有较强的稳定性。朝令夕改、权宜之计，便成不了制度。制度的稳定性表现为，制度要求人们反复遵行，不可轻率变更”。[3]P6党的十五大报告指出“发展社会主义民主，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”制度所具有的较强的稳定性的特点，是与制度赖以存在的规范体系具有的权威性、明确性和稳定性相关的。制度要求稳定，尤其是政治制度，其稳定性更强。重视对特别行政区制度的研究，一是有助于克服以往“一国两制”和基本法研究中法律话语、政治话语、意识形态话语混杂、容易引起争拗的不足，为建立具有广泛共识性的基本法理论体系做出智识贡献。二是有助于在学理上阐明特别行政区制度一经制定，不宜轻易修改和任意变动的道理。维护政治制度的必要稳定性和权威性，是所有政治实体应有的政治理性和政治责任。那种天天鼓吹政制发展、炒作政治改革，企图把政治制度作为任意玩塑的泥巴，本身就是非理性、非建设性的行为，是对政治制度具有破坏性的行为。这绝非社会之福、民众之福。

第四，制度总是需要完善的，制度的稳定性固然不意味着它一成不变，政治制度也是如此。政治制度从根本上说是为人服务的，必须符合人的需要，体现人的意志，实现人的利益。政治人是政治制度变革的主体，社会的发展终究会创造出促使政治人对相关制度进行变革的压力和动力。但是，政治制度的变革必须保持动态平衡和循序渐进。因此，政治制度的变革至少有四个原则性因素必须考量：一是变革不能破坏原有制度的稳定基础，政治制度的发展完善不能脱离实际，不能好高骛远，更不可能一蹴而就。二是挑战政治制度的缺陷和不足必须在现有的制度体制内、在现存有效的秩序程序中去挑战，在现有制度体制外、在现有秩序程序之外去挑战制度缺陷不是真正的变革，而是革命和破坏。三是变革政治制度、发展政治制度也必须在现有的制度体制内、在现存有效的秩序程序中去变革和完善，在现有制度体制外、在现有秩序程序之外去追求所谓政制发展，实质上是另起炉灶，推倒重来。四是政治制度往往构成一个体系或者制度群，改革某一政治制度，必须考虑到它与所处的内层及外层其他政治制度的匹配互动关系。就此而言，特别行政区制度所包含的一些制度构成如政制体制不是不能发展和完善的问题，而是如何发展和完善的问题。因此，研究特别行政区制度，有助于正确把握特区政制发展的基本原则和基本要求。

二、如何认识特别行政区制度在国家宪政体制中的定位

检视权威文献，特别行政区制度能否作为我国社会主义民主政治制度中的一项基本政治制度，尚未获得明确认可。1997年党的十五大政治报告提出要坚持和完善将人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度。2002年的十六大政治报告提出要继续坚持和完善这三项政治制度，并对发展基层民主做了部署。2007年的十七大政治报告则进一步提出要坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。这说明目前权威文献确认的我国的民主政治制度主要是指上述四项制度。

择取从1997年以来国内出版的16本阐述民族区域自治制度的代表性著作，不仅书名都以民族区域自治制度为题名，而且绝大部分著作都明确认定民族区域自治制度是我国的三大基本政治制度之一，[4]P113部分著作则对民族区域自治制度与特别行政区制度做比较研究，但没有一本著作把特别行政区制度作为基本政治制度看待，其实两者的地位、价值、功能理应不分伯仲。检视从2000以来国内出版的部分学者研究中国政治或政府制度的15本专著或者教材，只有两本著作设专章阐述特别行政区制度，③阐述中提及或论及特别行政区制度的有6本，但均未展开，如杨光斌主编《政治学导论第2版》只在国家结构形式一章中提及特别行政区制度是一种特殊制度；[5]P112陈振明主编的《政治学——概念、理论和方法》仅谈了特别行政区制度丰富了我国国家结构形式理论。[6]P117其余论著则没有论及甚至提及，而且也没有一本论著把特别行政区制度作为基本政治制度来看待。有的只是将民族区域自治制度与特别行政区制度并列为我国单一制的突出特点，或者称这两个制度为我国单一制的两大特色，或者称特别行政区制度是一种特殊制度或特殊的地方政府形式。

检视宪法学界对此的研究，通过收集整理1989年以来国内出版的77种由著名宪法学者主编或编著的各种版本的宪法、宪法学或中国宪法教材以及少量专著，发现将特别行政区制度列为国家基本制度范畴并设专章或专节论及的只有4部著作。④在国家结构形式、地方制度、地方自治制度、基本地方制度、国家权力配置、自治制度及其机构或者行政区划等章节之下专论特别行政区制度的有近20部，但阐述详略不一。未设专门的章节但著作中阐述或提及特别行政区制度的有10余部。未提及特别行政区制度”但在相关章节下专门阐述过特别行政区、“一国两制”、一国两制与港澳基本法、特别行政区国家机关、特别行政区自治机关、单一制下的多元化——港澳特区、特区自治等内容的有30余部，如许崇德主编《中国宪法》(中国人民大学出版社1989年版)在地方制度内专设一节论特别行政区，未提及制度二字。未专门论及上述内容的有7 部，如李步云主编的《宪法比较研究》(法律出版社1998 年版)以及张庆福主编的《宪法学基本理论》(社会科学文献出版社1994 年版)等。尽管前述著作中有4部著作将之作为国家基本制度进行阐述，还有的著作将特别行政区制度与民族区域自治制度并列为一种重要的地方制度，但宪法学界尚无一本著作明确将特别行政区制度作为国家基本政治制度来加以阐述。笔者也注意到，尽管许崇德、胡锦光、韩大元等编写的《宪法》就认为民族区域自治制度是“解决民族问题的基本制度”，“特别行政区制度”是“实现祖国和平统一的基本方针”；[7]P169王惠岩主编的《政治学原理》第2 版也明确指出，民族区域自治制度和特别行政区制度为我国单一制的两大特色。[8]P130这些都是很有道理的观点，可惜尚未成为流行的观点。

再看基本法研究领域，情况基本类似。笔者收集到部分学者撰写的专论基本法或“一国两制”法制问题的教材、专著、论文集近50种，无一本著作就特别行政区制度是我国基本政治制度做出专门阐述，甚至几乎所有著作只论及“特别行政区”而没有提及特别行政区制度。

综上所述，可以说，特别行政区制度是国家基本政治制度这一命题尚未得到国内法学界和政治学界主流观点的认可，主流的观点仍然视之为一种特殊的国家结构形式的制度创新、或国家结构的例外形式、或特殊的地方制度或者地方自治制度、或特殊情况和特殊地域内的一种例外等，与前述著作对民族区域自治制度给予的地位评价有明显的落差。尽管本文对有关论著的收集并不全面充分，但大致可以预计，其他未收集到的论著对此的阐述情况大同小异。

笔者认为，目前国内学界对特别行政区制度的研究现状没有足够反映和符合特别行政区制度作为我国国家结构形式的一种重大制度创新。作为我们党新时期治国理政、管理好香港和澳门的一种重要的国家管理制度，以及作为实现和平统一祖国战略思想，解决历史遗留问题的国家宪政制度安排的重要地位和作用，也与这一制度成功实施十多年的实践并将长期坚持和完善的目标不相符合。党的十七大指出，保持港澳长期繁荣稳定是党在新形势下治国理政面临的重大课题。毫无疑问，如果说，“一国两制”理论是中国特色社会主义理论的组成部分，那么特别行政区制度就应当构成我国国家管理制度的重要组成部分，是中国特色政治文明的重大制度创新；如果说，我国的国家结构形式是具有中国特色的单一制，其中国特色主要表现在它与民族区域自治制度和特别行政区制度的结合上，那么特别行政区制度就应当是与民族区域自治制度平行的基本政治制度；如果说单一制下的民族区域自治是新中国解决民族问题的成功模式的话，那么特别行政区制度则是解决国家统一问题的新创造。目前，学界公认人民代表大会制度是国家的根本政治制度，共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度是国家的基本政治制度，而在《立法法》第8条规定何种事项只能制定法律的条文中，明确把特别行政区制度与民族区域自治制度、基层群众自治制度相提并论，这是特别行政区制度应当具有和民族区域自治制度、基层群众自治制度相同法律地位的明证。但是，目前对特别行政区制度的研究现状不足以反映它的重要地位和作用，亦不适应它在港澳相继成功实施已有十余年并将长期坚持和完善的任务。

特别行政区制度为什么仍不被主流学界视为国家的基本政治制度，原因恐怕有两点：一是这一制度实施的实践较短，只有十多年的历史，还需要更多的实践来增强人们对它地位和作用的认识。而人民代表大会制度自1954年第一届全国人大民代表大会召开开始计算，已有五十六年的历史。民族区域自治制度的确立可以从1949年的起临时宪法作用的《共同纲领》里面找到明确的依据。共产党领导的多党合作和政治协商制度也可以说是从1949年召开的中国人民政治协商会议为确立的标志。尽管基层群众性自治组织这一概念首见于1982年制定的现行宪法，但基层群众性自治制度雏形出现却是与新中国的建立基本同步。“居民委员会作为基层群众性自治组织的一种形式，在50年代就已存在。早在1950年我国人民代表大会制度还未正式建立的时候，天津就成立了我国的第一个居民委员会”。[9]P222“村民自治及其组织形式——村民委员会，是党的十一届三中全会以后随着我国广泛而深刻的农村改革而出现并逐步发展起来的……”。[3]P500二是不排除有人认为特别行政区制度是权宜之计。产生这一想法无可厚非，因为两个基本法都在第5条规定了特区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。也就是“一国两制”政策五十年不变，这样一来，五十年以后是否会变，人们自然会产生疑问。这个疑问不仅在中国政府宣布将采取“一国两制”政策解决香港问题时就存在，即使今天这一政策已经开花结果，成功实施十多年后仍然存在。

笔者认为，特别行政区制度的实践历程尚短的问题将随着时间的推移而改变，而且完全可以预计，这个制度至少将运行五十年。剩下的问题是五十年后会不会有大的改变(这里所说的大的改变特指该制度是否有继续存在的必要，而不是指因地因时制宜的小改小革)，我们可以肯定地说，五十年后也不会改变，这是基于以下几个判断：

第一，不少史料可以证明，“一国两制”政策在新中国成立后中国共产党高层考虑对香港问题的政策立场时就已有雏形，一直延续至十一届三中全会后逐步定型，成为和平统一祖国战略思想的政策表述，它体现了几代中共领导人的长期战略思维和决策，是一脉相承的，绝不是权宜之计。

第二，邓小平同志对此问题有精辟的阐述和论证。1984年6月他在会见香港人士时指出：“核心的问题，决定的因素，是这个政策对不对。如果不对，就可能变。如果是对的，就变不了。进一步说，中国现在实行对外开放、对内搞活经济的政策，有谁改得了？如果改了，中国百分之八十的人的生活就要下降，我们就会丧失人心。我们的路走对了，人民赞成，就变不了。”[10]P591987年4月16日他在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时再次鲜明地指出：“今天我想讲讲不变的问题。就是说，香港在一九九七年回到祖国以后五十年政策不变，包括我们写的基本法，至少要管五十年。我还要说，五十年后以后更没有变的必要。香港的地位不变，对香港的政策不变，对澳门的政策也不变，对台湾的政策按照‘一国两制’方针解决统一问题后五十年也不变，我们对内开放和对外开放政策也不变。”[10]P2151988年6月3日他在会见“九十年代的中国与世界”国际会议全体与会者时再次重申：“对香港的政策，我们承诺了一九九七年以后五十年不变，这个承诺是郑重的。为什么说五十年不变呢？这是有根据的，不只是为了安定香港的人心，而是考虑到香港的繁荣和稳定同中国的发展战略有着密切的关联。中国的发展战略需要的时间，除了这个世纪的十二年以外，下个世纪还要五十年，那么五十年怎么能变呢？……实际上，五十年只是一个形象的讲法，五十年以后也不会变。前五十年是不能变，五十年之后是不需要变”。[10]P267

第三，党的新一届领导集体对于继续坚定不移地贯彻执行“一国两制”方针、严格按照基本法办事也有坚定的承诺。例如胡锦涛总书记在1999年7月1日主持香港纪念碑揭幕礼讲话时指出：“事实雄辩证明，‘一国两制’方针和基本法符合国家的根本利益，符合香港的根本利益，也符合各国投资者的利益，是香港长期繁荣稳定的根本保障。”2007年6月30日，他在香港特区欢迎晚宴上讲话指出：“事实证明，邓小平先生提出的‘一国两制’科学构想，不仅是解决历史遗留下来的香港问题的最佳方案，也是香港回归祖国后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排。……我们坚信，随着时间的推移和实践的深化，‘一国两制’的强大生命力必将进一步显现出来，必将获得越来越广泛的认同和拥护。”他在第二天庆祝香港回归十周年大会暨香港特别行政区第三届政府就职典礼上讲话指出：“中央政府关于香港大政方针的宗旨，就是为了香港好、为了香港明天更好，就是为了香港同胞好、为了香港同胞明天更好。”2009年12月20日，胡锦涛在澳门回归10周年大会上发表重要讲话，他郑重重申：“中央政府将继续坚定不移贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方针，严格按照香港基本法、澳门基本法办事，全力支持香港特别行政区、澳门特别行政区行政长官和特区政府依法施政。中央政府对香港、澳门采取的任何方针政策措施，都会始终坚持有利于保持香港、澳门长期繁荣稳定，有利于增进香港、澳门全体市民福祉，有利于推动香港、澳门和国家共同发展的原则。”

综上所述，无论是从国家政策上还是理论上拟或实践上，我们完全可以证成特别行政区制度是国家基本政治制度。只有从国家基本政治制度角度来研究特别行政区制度，才可能准确阐明和把握它的价值功能与科学内涵，准确勾勒它的基本原则和制度构成，建立完整、准确的特别行政区制度理论体系；才可能避免在基本法的研究中长期存在的政治、法律和意识形态话语混杂，容易引起争拗的不足，为建立具有广泛共识性的基本法理论贡献智识；同时，也有助于总结这一制度运行的经验和规律，发现解决实际问题，不断推进其发展完善，发挥制度功效。

三、如何确定特别行政区制度研究的基本进路及基本内容

任何制度都是由一系列具有内在逻辑关系的规范所构成，因此，制度研究应当抓住文本，突出规范分析；一定的政治法律规范和政治法律制度的存在，总是离不开一定的理论和原理的指导，总是反映着一定的政治法律规律，因此，探究制度的理论基础和指导思想，是制度研究的前提和基础；任何政治法律规范、政治法律制度以及背后的理论和原理都不可能孤立存在，它们都要行之于社会、受制于环境，与社会的、政治的、经济的、文化的甚至国际环境形成互动关系，与其他的政治法律制度构成整合机制，因此，制度研究必须充分地分析制度运行的实践以及制度体系中各种制度之间的相互关系。

基于上述考虑，笔者认为，对特别行政区制度的研究应当有一个从宏观到中观、微观的进路，宜采取从宏观到微观，从理论基础到规范基础、到制度内容及其实践的思路，注重学理建构，突出问题意识和对策研究，并综合运用文献分析、政策分析、规范分析、政治分析、实证分析、系统分析、比较分析等研究方法。鉴于特别行政区制度是中国政治制度的组成部分,它本身又是一个广涵和多层次的体系，特别需要把特别行政区制度放在中国国家宪政制度的框架中加以研究,同时也应当全面剖析其内在的制度构成，分析组成该制度的一系列具体制度。

(一)特别行政区制度的理论基础

有两个重点需要研究：一是制度的政策基础，概括总结作为一种国家管治方式和解决历史遗留问题、最终实现祖国统一的“一国两制”方针政策的实质和内容；二是制度的宪制基础(或法理基础)，特别行政区宪制性法律文件是指宪法和两个基本法。应当着重阐述宪法有关特别行政区的规定是特殊历史背景下做出的特殊安排以及宪法与基本法的关系。宪法对特别行政区具有法律效力，宪法在特别行政区的适用、特别行政区制度设计遵循的原则以及港澳基本法作为授权法的性质与意义等难点问题，同时还要清晰地阐述特别行政区的法律体系和具体制度。

(二)特别行政区制度的制度基础及运行原则

制度基础有五个重点需要探讨：一是特别行政区制度的特征及实行条件。特别行政区制度是我国对香港、澳门实施管理的制度，其基本特征就是在特别行政区保持原有的资本主义制度，实行“港人治港”、“澳人治澳”，高度自治。尽管特别行政区制度具有设置上的特殊性、区域地位的复合性、制度实施的差异性、权力享有的超越性、制度价值的多样性，但其特征总是建立在“一国”共性的基础上。需要深入论证，对个别地方采用特别行政区制度实施管理是有前提和条件的，除了考虑到历史和现实的因素外，必须强调坚持“一个中国”是实行“两种制度”的前提。坚持国家主体实行社会主义制度是香港、澳门保持资本主义制度的前提；二是单一制国家结构形式与特别行政区制度的关系。重点发掘该制度对单一制国家结构形式和中国传统的中央与地方关系格局带来的制度创新价值；三是人民代表大会制度与特别行政区制度的关系。从国家宪政体制中的权力来源来看，不可否认，特别行政区制度与人民代表大会制度之间具有直接或间接的权力派生关系，特区的高度自治权来源于全国人民代表大会的授权，这种中央与特区的“主权——授权”的权力逻辑关系决定了特别行政区制度的运行与中央的权力、与国家的政权组织形式不是绝缘的，而是要受到主权的制约，受到国家宪政体制的制约；四是中国的政党制度与特别行政区制度的关系。尽管特区不实行社会主义制度，但“两制”的前提是“一国”，而共产党是“一国”的执政党，因此，特别行政区制度的运行绝对不能逾越否定执政党的合法执政地位的底线，决不允许特别行政区成为颠覆内地社会主义制度和共产党领导地位的基地；五是民族区域自治自治制度与特别行政区制度的关系。

特别行政区制度的运行原则包括两个方面：一是制度运行的基本原则，具体包括遵循宪法，符合国家宪政体制；符合国家对港澳的基本方针政策。二是制度运行的具体原则：具体包括坚持一个国家，维护国家主权；坚持两种制度，保障高度自治；坚持基本不变，保障繁荣稳定。

(三)特别行政区制度的制度内容及其实践运行需研究的重点问题

1.特别行政区法律地位及其权力来源。基本法实施十多年来，尽管大家已经普遍接受中央对特别行政区具有完整管治权力，特别行政区是根据国家管理需要设立的，是直辖于中央人民政府的地方行政区域；中央在保留必不可少的权力的同时，授权特别行政区实行高度自治；基本法是一部授权法。但香港仍有不少人认为中央与特别行政区之间是分权关系，试图用分权理论来解释中央与特别行政区的权力关系，还有极少数人把特别行政区的高度自治与中央的管治权对立起来。因此，需要正确阐述授权理论，廓清中央与特区“主权——授权”的权力逻辑关系，以适应进一步实施基本法的需要。

2.中央与特别行政区的权力运作关系制度。特别行政区制度表明，一个主权之下实行不同制度的地区可行使主权者授予的权力，甚至某些主权性质的权力(如财政税收权、铸币权、终审权等)，这是对传统主权理论的突破，但这种突破也带来了一些实施困扰，需要深入研究。在特别行政区制度下，对特别行政区实施管理，既有中央的权力，也有特别行政区的权力，中央的权力是通过国家政治体制来行使的，特别行政区的权力是通过特别行政区政治体制来行使的，这决定了中央国家机关与特别行政区政权机关存在着联系，基本法的许多规定都体现了这一点。因此，需要结合基本法的实践，深入阐述中央与特别行政区的权力运作关系，阐述中央代表国家对特别行政区行使主权(权力)以及特别行政区高度自治权的权力性质、内容及特点，使中央与特别行政区政权机关密切地合作，以确保特区实现良好管治。

3.特别行政区的政治体制及行政管理权。基本法为特别行政区设计行政主导的政治体制，这一体制在实际运作中产生了一些新问题：在香港方面集中体现为行政主导不起来；在澳门则表现为行政机关行使权力缺乏必要的监督；以及几个涉及澳门行政法规的判决所带来的法律争议。因此，需要深入分析这套政治体制在实际运作中遇到的新情况新问题，提出正确贯彻落实基本法规定的政治体制的解决措施。

4.特别行政区的立法机关及其立法权。基本法实施以来，香港和澳门的立法机关的权力行使出现两种不同的现象，香港立法会出现了扩权的现象，而澳门立法会则存在权力行使不够充分的问题。香港方面，1998年第一届立法会在制定议事规则时，特别行政区政府提出，按照《基本法》第74条的规定，立法会议员不仅不能提出涉及公共开支、政治体制和政府运作的法律草案，在立法会审议法律草案过程中，也不能提出涉及公共开支、政治体制和政府运作的修正案，但立法会不接受这一主张，这是特别行政区政府与立法会产生的第一次冲突。从1998年到现在，立法会的扩权不仅表现在议员提出法案修正案上，还表现在以涉及公共利益为由行使调查权、对主要官员和公务员提出不信任案，提出平反“六四”等涉及中央事务的动议并进行辩论等。澳门方面则体现出澳门立法会权力行使不充分，特别是对政府的财政监督上。按照基本法的规定，特别行政区政府财政预算案需要立法会批准，但澳门沿用回归前的做法，政府只向立法会提交预算纲要，具体的预算案是不经立法会批准的，这是造成政府开支不受立法会控制的根本原因。因此，需要针对特别行政区立法会的具体运作情况，通过阐述基本法规定的方式，指出其运作中出现的问题。

5.特别行政区的民主发展。这是一个与政治体制密切相关的问题，从广义上讲，它不仅包括两个产生办法修改问题，而且包括特别行政区居民中的中国公民参与国家管理的民主权利、香港和澳门居民对特别行政区实行民主管理的各种制度。从狭义上讲，特别行政区的民主发展问题，特指行政长官和立法会产生办法的修改问题。按照全国人大常委会的有关决定，香港现在已就2012年两个产生办法修改问题提出建议方案,需要研究其中的重点难点问题。同时，按照全国人大常委会的有关决定，2017年香港特区行政长官可以采用普选产生的办法，在行政长官由普选产生后，立法会全部议员可以采用由普选产生的办法。从现在开始也要着手研究具体的普选办法。澳门方面，2009年两个产生办法没有做出修改，现在修改两个产生办法的压力正在逐步增大，需要着手研究未来两个产生办法的修改问题。在香港，随着民主的发展，还出现了政党，并在一定程度上存在政党政治的现象，这也是研究香港民主发展时必须着重研究的一个难点。

6.特别行政区的司法机关及其司法权和终审权。港澳享有终审权，需要从比较宪法的角度研究作为地方行政区的独立司法权和终审权之性质和特点。在香港方面，存在司法机关扩权或者司法积极主义倾向的问题，还有滥用司法复核权的问题。怎样处理这方面的问题，需要深入研究并提出正确的观点。

7.特别行政区的公务员制度。两部基本法实施后，香港曾推行公务员减薪、澳门推行公务员纳税，两地的公务员团体都以其待遇不如回归前为由告特区政府违反基本法。香港方面，在公务员制度上还有一个新发展，即从2000年开始推行政治委任制度，形成政治委任官员与长俸制公务员并行的情况。如何处理好两者之间的关系，迄今仍然是一个重大问题。澳门方面，主要是如何改变回归前已存在并沿袭至今的很多陋习，进一步规范公务员制度的问题。

8.特别行政区的区域组织或市政机构及其制度。香港基本法规定，香港特别行政区可以设立非政权性区域组织，澳门基本法规定澳门特别行政区可以设立非政权性的市政机构。两个特区成立后，香港撤销了两个市政局，澳门撤销了两个市政厅，把市政局或市政厅负责提供的民政服务收归政府。现在香港一直在争议扩大区议会的权力，澳门则有人主张恢复市政厅。这方面的问题需要深入研究并提出正确的观点。

9.特别行政区维护国家安全的制度。根据两部基本法23条的规定，特别行政区应自行立法维护国家安全。现在澳门已经通过了维护国家安全法，香港还没有进行这方面的立法，这本身就是一个重要的研究课题。现在看来，建立特别行政区维护国家安全制度是十分重大的研究课题，它不仅涉及实施基本法23条立法，还需要进行各方面的制度建设。尽管存在敏感性,但从学术上研究香港适时重启基本法23条立法可能面临的种种挑战和问题还是很有必要的。

10.特别行政区处理对外事务的制度。香港和澳门回归祖国后，在外交权属于中央的原则下，按照基本法的规定和中央政府的授权和安排，广泛地参与国际组织的活动，参加了许多国际公约。在单一制的国家中，地方行政区域享有如此广泛的处理对外事务的权力，是史无前例的。因此，需要对港澳特区缔结和参加国际条约的权力及其实践进行深入研究，并在理论上进行探讨。

11.特别行政区保护居民基本权利和自由的制度。由于历史原因，香港和澳门保护居民基本权利和自由的理论和法律制度，与内地的法律制度相比有较大的差别。比如在香港方面，两个国际人权公约成为了法院判案的主要依据，并引入了许多极端的人权观念。要通过深入地研究两个人权公约和国际劳工公约在香港的适用问题，提炼香港有关保护人权方面的案例，总结香港回归后保护人权制度的发展和变化，尤其是对维护国家权力的影响，阐述正确的基本法保护人权观念。

12.特别行政区的出入境管制制度。基本法授权特区对世界各国、各地区进入香港、澳门的人进行出入境管制。对内地进入特区的人，要经过中央政府批准，同时特别行政区也要有管制措施。这方面规定的执行情况总体上是好的，主要问题出在香港对基本法居留权条文的理解。香港法院把基本法24条视为人权条款，因此，做出最宽松的解释。但基本法第24条到底是人权条款还是移民管制条款，是一个有争议的问题。如果是人权条款，香港法院的解释就是正确的；如果是移民管制条款，香港法院的大部分解释就是错误的。这个问题需要从理论上加以探讨，并深入地加以阐述。

13.特别行政区的经济、教育、文化、宗教、社会服务和劳工制度。这方面尚可以细分为若干具体的制度。基本法有关特别行政区经济、教育、文化、宗教、社会服务和劳工方面的规定有一个特点，这就是在保留原有制度的同时，授权特区自行制定有关法律和政策，同时可以因应时代的发展而发展。这些规定的总体实施情况良好，但在某些领域也出现一些问题，通常表现为港澳居民对某些方面的制度和政策出现不满，但当政府提出改革时，又遇到很大阻力，最后演变为“双输”局面。因此，需要根据不断发展变化的形势，对基本法关于特别行政区经济、教育、文化、宗教、社会服务和劳工方面的制度和政策进行研究，为特别行政区施政开拓空间。

14.特别行政区与全国其他地方司法机关的司法互助制度。两部基本法都规定，特别行政区可与全国其他地方的司法机关通过协商依法建立司法联系和相互提供协助。目前，在民商事方面，内地司法机关与两个特别行政区的司法机关达成几项司法协助安排,但适用空间很有限。在刑事方面，内地执法部门与港澳地区执法机关也建立一些协作关系。这方面还需要继续深入研究。

15.特别行政区与全国各地方的协作关系。两部基本法只规定，中央有关部门和各地方不得干预特区的事务，对于特区与全国各地方的协作关系，没有做出专门的规定。2004年6月，内地九个省和香港、澳门特区签署了《泛珠三角洲地区改革发展规划纲要》(即“9+2”)，2009年国务院批准的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《横琴总体发展规划》等，两个特别行政区与内地各地方尤其是珠江三角洲有关省、自治区的合作关系有了很大的发展。如何从基本法的规定出发，为这种发展提供更强有力的法律支持，是摆在我们面前的一个现实法律问题。

16.基本法的解释制度。香港回归后，全国人大常委会已经三次解释基本法的有关规定，香港法院在审理案件时经常对基本法进行解释；在澳门，也出现了法院解释基本法的案件。因此，对基本法解释制度进行深入研究，在理论上阐述基本法的解释制度和机制十分重要。

17.基本法的修改制度。尽管目前没有修改基本法的需要，但应当未雨绸缪,对基本法的修改制度问题展开必要的研究。

18.对基本法实施的监督制度。科学的监督机制是保障基本法顺利实施的前提和基础。需要研究解决三个问题：一是对基本法实施的监督在整个国家的宪法和法律监督体制中的地位、作用和价值是什么；二是基本法实施的监督机制的构成，包括主体、职权、方式、程序等。这其中中央监督主体与特区监督主体的权限划分和相互关系是重点，最高国家权力机关的立法监督模式(备案制度、解释制度、修改制度)及特区法院的司法监督是难点；三是目前基本法实施监督方面存在哪些不足，如何完善。

注释：

① 参见张旭昆：《制度的定义和分类》，载《浙江社会科学》(杭州)2002年第6期。该学者质疑美国新制度经济学家诺思的制度定义，认为制度不宜被定义为博弈的参与者，尤其是组织；也不宜被一概定义为博弈的均衡解。因为并非任何博弈的均衡解都是制度，起码一次性囚犯博弈的均衡解就不能称为制度。如果制度被如此解释，那将表明无人不遵守制度，但这不符合事实。

② 笔者在中国期刊网全文数据库、中国博士学位论文全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库搜素，仅仅发现7篇论文，分别是邹平学：《论特别行政区制度的中国特色》，载《长沙理工大学学报》(社会科学版)2009年第1期；李元起、黄若谷：《论特别行政区制度下的“剩余权力”问题》，载《北方法学》2008年第2期；肖陆军：《民族区域自治制度与特别行政区制度之比较探析》，载《哈尔滨学院学报》2003年第11期；张素兰、魏红英：《中国特别行政区制度的“特别”之处》，载《许昌师专学报》2002年第6期；王树春、徐敏：《港澳特别行政区制度须列入宪法教学体系之中》，载《浙江万里学院学报》2002年第2期；李琦：《中国宪法第三十一条:意蕴与补足——对特别行政区制度的国家利益解读》，载《厦门大学法律评论 》2001年第2期；李夫运：《南京国民政府前十年边疆型特别行政区制度述论》， 河南大学2008硕士学位论文。除此之外，在2009年澳门召开的“基本法与澳门特区的第二个十年学术研讨会”上，杨允中教授发表了《我对特别行政区制度的理解》一文。

③ 分别是浦兴祖主编：《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社2005年版；曾伟、罗辉主编：《地方政府管理学》，北京大学出版社2006年版。

④ 比如董和平、韩大元、李树忠合著的《宪法学》(法律出版社2000年版)，专设一章论及特别行政区制度，与人民民主专政制度、人民代表大会制度、民族区域自治度、选举制度、政党制度、经济制度作为宪法基本制度并列各章阐述；焦洪昌主编的《宪法》(中国政法大学出版社 2007年版)将“特别行政区制度”一节置于“国家的基本制度”一章之下，参见该教材第106页；胡锦光主编的《宪法学原理与案例教程》(中国人民大学出版社2006年版)在宪法基本制度一编中专设一章阐述“特别行政区制度”；胡锦光主编的《宪法》 (清华大学出版社 2008年版)将“特别行政区制度”与“民族区域自治制度”作为国家基本制度置于“国家结构形式”一章之下进行阐述。

[1] 姚洋.制度与效率——与诺斯对话[M].成都：四川人民出版社,2002.

[2] [英]A·H·伯奇.代表制度[M].1971年伦敦英文版.

[3] 浦兴祖主编.中华人民共和国政治制度[M].上海：上海人民出版社，2005.

[4] 吴仕民.新时期民族区域自治制度与法制建设[A].人民日报评论员文章汇编.论坚持和完善民族区域自治制度[C].北京：民族出版社，2009.

[5] 杨光斌主编.政治学导论第2版[M].北京：中国人民大学出版社,2004

[6] 陈振明主编.政治学——概念、理论和方法[M].北京：中国社会科学出版社，2003.

[7] 许崇德等.宪法[M].北京：中国人民大学出版社,2007.

[8] 王惠岩主编.政治学原理[M].北京：高等教育出版社,2006.

[9] 周叶中主编.宪法[M].北京：高等教育出版社、北京大学出版社，2002.

[10] 邓小平文选(第三卷)[M].北京：人民出版社，1993.

ReflectionsontheStudyofSpecialAdministrationRegionSystem

ZouPing-xue

(Law School of Shenzhen University,Shenzhen Guangdong 518060)

Presently, very few theses and treatises have discussed the topic of research on the System of Special Administrative Region in the field of constitution jurisprudence and political science, which apparently falls behind the very fruitful research on the guidelines and policies of 'One Country, Two Systems', and the theories and practices of the basic laws of the two special administrative regions in academic area, and could not reflect the significant role of the System of SAR, which is not compatible with the successful practice of the System of SAR in Hong Kong and Macao during the past over ten years and the long-term uphold and development of the System. Therefore, it needs to pay close attention. To extend the research on the System of SAR will have many-faceted meanings and values. One of the unsettled major problems is how to understand and define the status and role that the System of SAR plays in our socialist democratic political system.

political system;System of Special Administrative Region;national basic political system

1002—6274(2010)06—013—09

DF29

A

邹平学(1965-)，男，湖南长沙人，法学博士, 教授，深圳大学法学院副院长，深圳大学港澳基本法研究中心常务副主任，当代中国政治研究所兼职研究员、宪政与人权研究中心主任，武汉大学兼职博士生导师，研究方向为宪法学、港澳基本法等。

(责任编辑：唐艳秋)