政治学视角下的村务公开制度——基于安徽省潜山县的实证调查

王结义

(安徽师范大学政法学院，安徽 芜湖 241003)

建立在家庭联产承包责任制基础上的村民自治制度，是我国基层民主政治实践的重要内容。作为村民自治制度重要环节的村务公开制度，不仅是农村基层民主监督的重要形式，也是农村基层民主自治发展的客观要求。目前，学术界对村务公开制度的相关问题的研究已取得了一定的成果，大部分学者的研究都是基于实证调查并从社会学角度切入的。例如，赵秀玲研究了村务公开制度与民主管理制度的问题，认为“实行村务公开、民主管理制度将是今后一个时期村民自治发展的重中之重。”[1]董江爱研究了“村务公开制度的推进与村落政治权力中心的转移”[2]的问题，王禹则研究了“村务公开的概念、内容、形式、程序、纠错机制、村务监督小组和民主理财小组的组成及职权”[3]的问题。本文基于安徽省潜山县乡村自治建设的考察，以政治学的宏观视角，分析村务公开制度在实施过程中遇到的诸多问题，剖析其内在原因，并探讨推进村务公开制度的路径选择问题。

一、村务公开制度在实施过程中存在的问题

村务公开制度的一个重要宗旨是发展农村基层民主和全面推进村民自治，但在实践过程中，由于各种因素的影响和制约，村务公开制度的实施并没有取得令人十分满意的效果。以走访调查的安徽省潜山县为例，全县户籍人口达60余万，其中农村人口占主体，约40万，村委会的数量约有200多个，笔者对其中30个村委会的工作情况进行了随机抽样调查。从结果来看，村民自治建设总体状况良好，每个村基本上都实行了村务公开制度。但是，笔者通过对几个村委会工作情况的实地调查和比较后发现，村务公开制度的推行还是不够理想，各村践行村务公开制度的效果不尽相同，有几个村凸显的问题较为严重。

通过对安徽省潜山县黄泥镇的实地调查发现，该镇实行村务公开制度的村子数量有 10个，占村子总数的100%；有固定村务公开墙（栏）的村子数量有10个，占村子总数的100%。其中，村务公开墙（栏）能达到标准，村务公开程序设置规范且能定期按时公开村务情况的村子数量有8个，占村子总数的80%；没有形成规范和固定的公开模式，只按阶段性工作状况随意公开且村务公开墙（栏）不能达到标准的村子数量有2个，占村子总数的20%。以该镇龙坦村为例，该村的村务公开栏中公布的内容主要有：村务公开监督小组名单，村务公开监督小组工作报告，村干部的分工，岗位职责和各项工作制度（包括村干部的部分岗位职责、工作制度、任期目标、村级经济、社会发展规划和年度计划、为民办实事等项目）。笔者通过调查研究后发现，村务公开制度在实施过程中主要存在以下几个方面的问题。

（一）内容问题

村务公开制度在实施过程中，被公开的村务内容主要存在以下问题：第一，没有如实公开应当公开的内容；第二，过失或故意遗漏本该公开的内容；第三，有选择性地公开村务内容；第四，公开不重要的村务内容。

黄泥镇金湖村2008 – 2009年度的大事主要有以下内容：世行加灌贷款项目、修筑村公路、村小学危房改造、农村新型合作医疗改革具体办法、土地流转情况和村五保户保障金发放等。但是，该村并未如实公开具体内容，或者说有回避的嫌疑。例如，该村委会确实公布了村级公路已筹集的资金额，但是并未详细公开修筑公路的具体支出费用。另外，在“村两委”（村党支部委员会和村民委员会）的活动经费及日常开支问题上，该村委会也公布得很模糊。

（二）程序问题

实施村务公开制度的法定民主程序应当是：村委会提出方案→监督小组审查→“村两委”联席会议讨论→村委会通过并发布。但是，在实践过程中，实施村务公开制度的程序存在违规情况，其方案的提出、审查、讨论和通过均由村的“一把手”或个别少数领导直接拍板敲定。

以黄泥镇付祠村为例，该村实施村务公开制度的程序就存在问题。该村并没有村委会监督小组，村党委（而不是村委会）对村级事务有很大的决定权，村里的党支部书记“打招呼”让村委会的同志公开村务内容后，村委会的同志直接张贴出去。当笔者就此问题询问该村的村委会领导时，得到的回答是“按提出、审查、讨论、通过这样的程序太过繁琐”。

（三）时效问题

《组织法》第 22条规定，对涉及财务的事项至少六个月公布一次，其他事务虽未进一步明确规定，原则上要求及时公开。但是，通过对潜山县周边的村委会办公地点的村务公开栏的考察发现，上面所公布的内容有不少是“过期”的，即有很长时间没有更新了，这种不按时公开或“过期”公开村务内容的现象仍然普遍存在。笔者在 2009年暑期通过对黄泥镇的前进村调查发现，该村村务公开栏公布的内容不少还是2008年的，如2008年2月份该村公布了关于集资修筑村公路的若干事项，而该村的村公路于2008年底就已经修通，至于2009年的村务内容更是寥寥无几。

二、村务公开制度在实施过程中存在问题的原因分析

（一）从政治利益的角度来看

小团体利益的存在及基层权力的不合法行使，导致本应公开的事务不敢公开、半公开和有选择性的公开。由于基层政治权力法治化程度不高，加之我国农村正处于转型期，旧的体制因素在一定程度和范围内依然存在，政治权力行使人治化现象严重。实行村务公开制度，有可能导致一些村干部或领导集团担心自身的利益难以得到保障，甚至被损害。

此外，日常村务管理的方法和方式也较为混乱，导致很多事务并未妥善解决，村级账目经常出现“剪不断，理还乱”的局面。黄泥镇龙坦村就出现了这种情况，该村已经好几年没有认真统计过村级财务情况，很多收支只是大致记录，村接待费远超出预算，甚至欠下了外债，村务公开栏对“村两委”的日常开支只能“只字不提”。

（二）从政治参与的角度来看

基层民主政治参与的主体——村民与村民自治的主权者，他们之间缺乏良性互动，导致村务公开制度的实行流于形式。

“村民是农村最广泛的社会实践者，是创造农村社会自治的动力，具有马克思主义所提出的‘全体的能动性和创造性’。”[4]但从实际情形来看，村务公开制度在很大程度上是由基层领导干部单方面推动的，村民与村领导之间缺乏上下互动与沟通，他们对村务公开制度的内容、决策情况、处理结果并不了解和知情，这就容易导致作为基层民主监督重要举措的村务公开制度流于形式，并未达到其应有的效果。

在对该县黄泥镇龙坦村的一份 60人的问卷调查中，当被问及“您了解村务公开的具体事宜吗？”回答“很了解”的人数约占总人数的10%，回答“比较了解”的人数约占30%，而回答“不了解”的人数占60%。当被问到“您觉得村务公开制度与您自身关系大不大？”回答“很大”的人数约占总人数的15%，回答“一般”的人数约占30%，回答“不大”的人数约占55%。当被问到“您觉得村务公开主要是村干部要做的事吗？”回答“是”的人数占总人数的 70%，“不是”的人数占25%，“不清楚”的人数占5%。

（三）从政治权力运行的角度来看

村级自治权力运行不合理，村委会与村党委之间权责不明，导致在村务公开问题上存在分歧。“在村民自治条件下，农村产生了一个由村民直选出来的村委会组织，与农村党支部委员会一道，构成了以‘两委’为特征的新的农村基层组织，给农村基层组织带来了新的生机与活力。”[5]这种基层政治双重管理体制，基于协调分工和共同处理村级事务，有时也会产生一些新的矛盾。例如，上述的付祠村的村党委对村里的事物有很大的决定权，村委会基本上是村党委的执行机构，该村的村党支部书记还兼任村长，这种交叉的管理机制实际上是不利于权责分明的。

（四）从政治监督的角度来看

民主监督机制的不完善导致其功能弱化，村务公开制度并未得到有效落实。“村务公开缺乏制度保障；村民难以通过村民会议或村民代表会议对村干部进行监督；在村级组织系统中缺少一个常设的村务监督机构”[6]等等，这些都是造成监督失效的重要原因。

此外，村务公开方案在拟定、讨论、通过和公布处理结果这一过程中往往都缺乏必要的监督。被笔者调查的村子，基本上没有设立专门的村务公开制度实施监督小组，如上述的付祠村就是典型的例子。

三、推进村务公开制度实施的路径选择

（一）坚持正确的利益导向

村务公开制度的实施不仅与村民们的公共利益相关，还会涉及到某些村级领导干部的自身利益。“利益不仅对于社会政治关系具有决定性的意义，而且对于社会政治生活也具有根本性的意义。”[7]如何在推进村务公开制度的过程中妥善解决村干部自身利益与村民公共利益之间的矛盾，不仅会影响农村各项基层工作的开展，还会关系到农村基层的政治稳定。因此，村级领导干部要树立正确的利益观。

坚持正确的利益导向在一定程度上可以避免各种形式的特权和越权倾向，从而为合理合法的政治行为奠定基础。正确利益观的树立要求广大干部不断加强理论修养，提高自身的理论政策水平和依法办事能力。但是，从实际情况来看，效果并不突出。当前，村务公开制度的实施情况也逐步被纳入到村务评估体系当中，成为考核村干部工作业绩的一个重要方面。此外，村务公开制度实施的效果也会对村级选举产生一定影响，所以村干部只有坚持正确的利益导向，多为村民干实事、干好事，才能得到村民的拥护。

（二）提高村民政治参与水平

政治参与水平是衡量政治民主化程度的重要标准之一，随着社会经济的不断发展和科技水平的不断提高，公民政治参与的手段和方式也越来越多样化，渠道也日益增加，政治参与的效果也得到了明显提升。“公民通过在基层的政治参与活动，可以使大量的社会性具体事务在基层得到反映和解决，减少整个政治体系的压力和困难。”[8]推行村务公开制度不仅要有健全的制度形式，而且要有生动的社会实践，即村民广泛的政治参与。只有村民真正对村务感兴趣，村务公开制度的实施才能获得广大村民的心理支持。

针对当前农村基层政治参与水平普遍较低的现状，应在以下方面加强努力：首先，政府应该加强宣传教育工作。政府要让村民认识到村务公开制度的实施是关系到他们切身利益的一件大事，也是他们参与基层政治生活，行使自身民主权利的途径和方式。其次，政府应该不定期地举办讲座。本着自愿的原则，政府应该鼓励村民听一些关于村务公开制度的讲座，提高村民的理论素养。理论是实践的先导，民主意识的形成不是自发的，它需要后天的培养与学习。通过潜移默化的理论熏陶，村民会逐渐对村务公开制度的宗旨、程序和内容逐渐熟悉，加深对村务公开制度的理解。最后，政府应该引导村民多参加政治实践。政治参与水平的高低，最终还是要在政治实践中被检验。“村两委”要积极引导村民参加政治实践，提高他们政治参与的主动性和积极性。

（三）规范村级自治权力运行

一方面，根据《宪法》和《自治法》的相关规定，村委会是基层群众性自治组织，它不是国家政权机关。“基层政权是乡镇人民政府，在基层政权与村民委员会之间并没有国家基层政权的派出机构，基层政权必须直接办理有关村民的工作事项，否则就必须由村民委员会代办。”[9]但是，村委会与乡镇政府之间又不存在法律上的上下级领导关系。另一方面，《宪法》和《组织法》也明确规定了村党委在村民自治中处于领导核心地位，它受乡镇党委的直接领导。于是，在实践中，就会出现这样一个问题：一方面，村党委在村民自治中居领导核心的地位；另一方面，村委会在村级事务的处理方面理所当然地具有领导权。这两者之间出现不一致该如何解决？实质上，这涉及到村级自治权的划分与行使。

尊重村民自治权的同时，又不削弱党在农村工作中的领导核心地位，即合理地协调“村两委”之间的关系，显得十分重要。因此，政府应该做到以下几点。第一，通过法律明确界定村级事务的具体范围。国家要通过立法进一步确定乡镇党委、政府、村党委和村委会之间的法律地位，加强乡镇党委对村委会的指导作用，同时增加村委会在处理村级事务方面的自主权，要做到原则性与灵活性的统一。第二，建立共同协商机制。村党委在保持其在村级事务中的领导作用的同时，在重大事务的决策上要充分尊重村委会的意见和建议，并充分整合各个方面的信息，作出科学的决策。

（四）加强监督机制建设

村务公开制度的切实有效实行，不仅需要制度上的完善，而且需要强有力的监督。“村务公开并不是仅仅将村务告知农民，而是要使作为利益主体的农民直接参与公共事务的处理过程，并对负责处理公共事务的干部加以监督。”[10]由于受到各种因素的制约，我国村务公开制度的监督体系并未完整建构。既然传统的监督机制不能发挥作用，那就需要创新村务公开制度实施的监督机制。新的监督机制能否取得良好效果，在很大程度上要看它是否与农村实际情况相适应。

国内有学者主张通过体制内的机制的不断完善来增强监督职能，例如，胡序杭建议通过村民代表会议制度的不断创新来实现监督机能[6]。但是，也有学者对体制外的机制作出了一些有益的探讨，例如，卢福营倡导群众舆论监督作用，他认为，“在当今中国农村社会，依然受到乡土社会传统的深刻影响，村民比较注重‘面子’，在乎他人的评价。民众舆论对干部的行为具有天然的约束功能，从而为构建村社区舆论监督机制奠定了客观的社会基础。”[11]监督方式和手段是不断发展变化的，良好的监督机制的形成需要在法律法规上不断完善。

四、结 语

实行村务公开制度是村民自治的重要组成部分，它的主要目的是促使基层政治权力的作用机制和运作过程合法化、透明化和规范化，从而巩固基层政权的基础并维护社会的团结与稳定。作为新时期农村基层民主政治的实验，它的运行与发展是没有太多经验模式可循的，需要人们在实践的基础上不断探索与总结。村务公开制度在实施过程中存在的问题，需要采取各种措施逐步加以解决。