尼尔基水利枢纽公益效益浅析

陈雅月

（嫩江尼尔基水利水电有限责任公司，黑龙江 齐齐哈尔 1610055）

1 工程概述

尼尔基水利枢纽工程位于嫩江干流中游，控制流域面积6.64万km2，占嫩江流域总面积的22.4%，多年平均径流量104.7亿m3，占嫩江流域的45.7%。是以防洪、城镇生活和工农业供水为主，结合发电，兼有改善下游航运和水环境，并为松辽流域水资源的优化配置创造条件的大型控制性工程。水库正常蓄水位216 m，总库容86.1亿m3，电站总装机为25万kW，多年平均发电量近期水平年6.36亿kW·h，设计水平年5.85亿kW·h。2006年7月16日首台机组发电，9月16日4台机组全部并网发电。2006年底主体工程建设完工，本世纪投入正常运行。

2 工程运行情况

（1）经济效益

尼尔基水电站2006年7月16日首台机组投入运行后，当年上网电量1.77亿kW·h，经营收入2 831万元，支付成本费用3 065万元（其中计提折旧费2 485万元），当年亏损234万元。

2007年全年上网电量3.25亿kW·h时，全年经营收入6 262万元，运行成本9 544万元（其中折旧6 088万元），本年亏损3 282万元。

2008年结算电量为1.31亿kW·h，全年经营收入4 005万元，运行成本9 589万元（其中折旧6 139万元），本年亏损5 584万元。运行3年累计亏损9 100万元。

（2）社会效益

2006年7月投入运行以来，充分发挥了水利工程调节供水能力，在嫩江流域发生连续枯水年情况下，保证了下游城镇生活和工农业供水需求，特别是2007年嫩江流域发生建国以来特大干旱，入库水量仅为32.9亿m3，为多年平均来水量的31.4%，全年出库水量56.16亿m3，补偿供水26.25亿m3，满足了春季农业抗旱和下游城市用水要求。2008年1～5月份，入库水量3.68亿m3，为满足下游农业灌溉和扎龙湿地补水要求，增加放流，出库水量 9.98亿m3，补偿供水量 6.30亿 m3。2009年4月份以来，由于持续高温少雨，水库下游嫩江沿岸发生特大旱情，为满足春季农业抗旱播种和下游城市用水要求，水库加大供水泄量，为下游补偿供水11.4亿m3，在抗旱关键时期为嫩江流域重旱区提供了水利支持。

3 还本付息情况

尼尔基工程建设利用中国建设银行贷款13.39亿元，贷款期限19年。自2007年10月20日起，尼尔基工程贷款进入还本付息阶段，平均每年还本付息约1.56亿元。根据贷款合同确定的还款计划，经测算平均每年工程正常运行维护、还本付息、销售税金及附加等各项费用支出2.57亿元，高峰时2011年达2.87亿元。尼尔基水电站多年平均上网电量5.78亿kW·h，年发电收入只有2.06亿元，近两年发电量远不能达到设计水平，存在较大的资金缺口。

目前尼尔基水利枢纽存在的主要问题是：还贷压力大，企业亏损严重；枢纽本身在经济效益不佳的情况下要兼顾社会效益，无资金保证，对水库度汛安全、发电运行安全和职工队伍稳定带来了潜在影响。

4 造成运行困难原因分析

（1）批准的电价水平较低

尼尔基工程可研阶段测算的不含税上网电价为每千瓦时0.43元 （含税为每千瓦时0.503元），初步设计时测算的不含税上网电价0.45元/kW·h。实际批准执行的含税电价0.357元/kW·h，比可研阶段低29%，扣除增值税及所得税等因素后，使每年还本付息能力减少5 318万元。

（2）银行贷款利率波动的影响

尼尔基工程在可研及初步设计阶段，长期贷款利率为6.21%，2007年9月，长期贷款利率提高到7.83%，提高了26.1%，增加了支付利息成本。目前虽然利率有了较大幅度的下降，但是利率的波动始终是影响项目财务风险的重要因素。

（3）供水没有收入

可行性研究阶段财务评价时，发电分摊贷款9.76亿元，工业及城市生活供水分摊贷款3.63亿元。初步设计时测算工业和城市生活供水出库水价为0.114元/m3，农业灌溉出库水价为0.02元/m3，湿地供水0.013元/m3。2010水平年供水收入9 876万元，2015水平年供水收入达到1.54亿元。由于尼尔基工程供水主要是通过河道进行补偿式供水，下游各用水户在尼尔基工程建设前已经形成一定的规模，并且尚未达到批准的用水许可额度，工程运行后水费无法收取。因此，供水本身无法承担设计时分摊的贷款本息，就连其相应部分的工程运行维护费用亦需要依靠发电收入来维持。工业及城市生活供水承担的3.63亿元贷款，平均每年还本付息额为4 355万元。

（4）近年来水量偏少

尼尔基水电站投产发电以来，嫩江流域持续干旱少雨，2006年入库水量79.55亿m3，占多年平均水量的76.5%；2007年入库水量32.89亿m3，占多年平均水量的31.6%，是建国以来最枯年份；2008年入库水量44.88亿m3，仅占多年平均值的41%。连续的枯水年造成2006年至2008年平均发电量只是设计发电量的33.8%。

（5）公益性服务得不到补偿

尼尔基工程是以防洪和工农业供水为主的准公益性项目，按照成本核算的原则，核定审批电价时只计算核定发电部分分摊的运行维护费用，承担公益性部分的运行维护费用需要通过其他途径争取。但由于没有其他经营性收入和财政补贴，公益性部分运行维护费用需用发电收入来维持，依靠以电养水。在电价偏低、贷款额度过大以及发电量少的情况下，尼尔基工程不具备以电养水的能力。

5 如何理解公益性项目的经营困境

（1）“上一个项目，背一个包袱”的非理性分析

在可行性研究及初步设计阶段，报告中明确提出：“尼尔基水利枢纽工程具有多年调节能力，工程建成后，主要效益为防洪、工农业供水，其次为发电、航运、环保，以及向辽河流域调水等。”从上节提到的造成工程运行困难的原因来看，批准的电价水平较低、银行贷款利率波动的影响、供水没有收入、公益性服务得不到补偿等四个方面都跟国家政策有关，并不是哪个企业能够左右的，即便是近年来水量偏少也并非在人为控制的范围之内。因此，表面上看上了一个项目，背了一个包袱。但这种说法是缺乏理性的。

从项目概述的分析可知，尼尔基工程在建成之后，在解决下游工农业供水、航运、环保等方面，尼尔基水利枢纽发挥了巨大的作用。而这些都是没有报偿的，是项目性质决定的。这种效益的发挥跟项目本身的经济效益是存在一定程度的冲突的。

（2）公益性项目的职能界定

从尼尔基水利枢纽工程的实际运行中，在区域经济发展，保障防洪安全，保障供水安全，维持社会稳定等方面，真正实现了项目公益性职能。虽然社会效益的发挥没有直接通过公司自身效益的提高体现出来，但是通过保障下游工农业生产，保护生态环境等许多方面，体现出了其更高的价值。应当说，尼尔基项目在成立之初，按照公司制运行是值得商榷的，是把一个不适合市场运作的主体推到了市场环境里，这必将严重制约其公益性职能的发挥。

6 如何解决公益性水电项目的困境

公益性水电项目的一些共性问题，一是财务评价指标普遍偏低，缺乏抵御风险的能力；二是收入受气候的影响很大，加剧了财务风险；三是建设周期较长，普遍面临设计和实际的脱节等。如何解决公益性水电项目的困境，这里提出几点建议：

（1）组建水电项目联营体

我国地域广阔，降水分布不均衡，导致分布在全国各地的公益性水电项目每年的发电量极不均衡，而在测算过程中，多是根据多年平均水平设计的。这就增加了项目的财务风险。在这种情况之下，建立全国水利系统水电项目联营体是一个值得尝试的模式。由水行政主管部门牵头，各水电项目缴纳一定数额的资金，作为各水电项目调剂使用资金，抵御单个水电项目面临的财务风险。

（2）采取收支两条线管理

尼尔基水利枢纽工程是按照公司制管理的项目，但是主要承担着公益性的任务，因此在办事业还是办企业的问题上，始终是困扰公司经营领导班子的大问题。尽管国家出台多很多规章制度试图划清事企问题，但是由于每个项目都有各自的特点，难以有一个统一的标准来公平的区分。因此可以考虑采取收支两条线的管理模式，建立激励监督机制，保障工程运行安全。

（3）单个项目的核定

在靠统一的规章制度无法厘清项目性质的情况之下，可以考虑对区域影响大的水电工程项目采取单独核定的形势，深入到每个项目当中逐个剖析，使资源禀赋不同的项目都能够正常运行。