促进河北省现代产业体系建设的财政政策探讨

王相启 朱云飞

（河北省财政科学与政策研究所，石家庄 050051）

一、当前河北省财政支持现代产业体系建设政策梳理

近年来，河北省实施了调整财政体制与机制、完善税收优惠政策、健全财政专项资金、建立政府投融资体系以及运用国债资金、政府采购等多项改革与政策，通过狠抓企业“技术升级”和“节能减排”两大抓手，推动了河北省产业和产品结构的调整与优化升级，促进了区域间资源要素的合理流动，实现了全省行业布局和区域经济格局的优化调整，极大支持了河北省现代产业体系的建立与完善。

1.在改革调整财政体制与机制方面。一是着眼于构建河北省现代产业体系发展方向，适当调整省以下财政收入划分体制；二是着眼于构建现代产业体系的经济基础，抓好新一轮激励性财政体制的贯彻落实；三是着眼于打造现代产业体系的主力军，实施促进经济增长极形成的激励性体制政策；四是着眼于促进现代产业体系所需经济资源的合理流动和优化配置，推进实施异地投资税收分享办法。

2.在完善税收优惠政策体系方面。一是实行鼓励企业技术进步、技术改造的税收优惠政策；二是实行促进企业节能减排、资源综合利用的税收优惠政策；三是实行支持企业联合重组、增强竞争力的税收优惠政策；四是实行优化企业进出口产品结构的税收优惠政策。

3.在健全财政专项资金支持体系方面。一是积极落实或设立促进企业技术改造和高技术企业发展专项资金；二是积极落实或设立促进企业节能减排和淘汰落后产能的专项资金；三是积极落实或设立促进主导产业聚集和增强竞争力的专项资金；四是积极落实或设立促进中小企业技术创新和发展壮大的专项资金。

4.在发挥其他财政政策功能方面。一是建立健全推动现代产业发展的投融资平台；二是逐步完善支持现代产业壮大的融资工具；三是加大对高技术和节能产品的政府采购倾斜力度；四是加大对促进技术进步和产业升级的国债专项资金支持力度。

二、河北财政支持现代产业体系建设中存在的问题

通过实施上述财政政策，河北省有力地促进了主导产业技术进步与优化升级，核心竞争力明显提升；有力地促进了节能减排和资源集约利用，现代产业可持续发展力显著增强；有力地促进了现代农业和服务业发展，现代产业综合协调力逐步完善。但在具体实施过程中，依然存在以下主要问题：

（一）政府过度干预导致对企业诉求的忽视和公平竞争的妨碍

政府在构建现代产业体系中，不应发挥主导作用，而是发挥引导作用，即减轻产业整体发展的市场失误成本，引导企业技术进步、节能减排、提高竞争力。而且，这种引导要建立在对产业发展合理判断基础上，应反映企业自身的真实需求。但目前，促进现代产业体系的财政经济政策，过多体现政府对产业发展的调控意图，忽视产业长期发展规划和企业自身诉求，在新一轮经济调整期内，部分企业生存状况艰难、结构调整矛盾突出。个别地方政府在运用财政政策时，不是基于对产业长期发展战略的思索而仅从追求本届政府政绩出发，依靠自身喜好和想当然的判断，凭借行政权力直接介入某类产业和重点企业的发展，不仅影响这些企业的发展规划和正常发展趋势，还严重损害了其他产业的公平竞争权，干扰了市场竞争秩序。

（二）财政支持产业发展的决策缺乏完善的绩效评价

河北省促进现代产业发展的财政经济政策选择，大多作为一种政府决策，未树立公共决策的观念，主要表现在：一些对经济社会有重大影响政策的出台缺乏明确的政策目标、详尽的科学论证以及群众参与的决策咨询机制；政策的实施和效果反馈则缺乏完善的公众监督和效益评价机制。尤其在财政支出政策效果评价上，多以预算支出规模而非支出效益为基本目标取向。近年来，河北省对教育、科技、环保等专项资金逐步引入了绩效评价概念，但这种绩效评价存在着两个问题：一是省以下发展性支出规模还不大、比重还不高；二是还仅限于政府内部自身的评价，缺乏一个将评价指标体系置于公众满意度导向之下的可承载公众选择、反映公众诉求的绩效评价体系。评价体系不健全，就难以保证支持现代产业财政政策效果的发挥和对政策导向的判断，容易出现产业项目低技术水平的快速扩张和简单的规模扩大，在某种程度上强化了粗放式增长模式，违背了现代产业体系对技术进步和资源消耗的基本要求。

（三）促进现代产业体系建设的财政支持手段和方式不够系统完备

1.过多采用直接支持手段，财政的杠杆拉动效应不明显。在市场经济条件下，市场对经济社会资源起基础性配置作用，政府的财政政策只是弥补市场机制的不足和缺陷。财政政策的效果发挥，更多的是通过其引导和杠杆作用，吸引社会资金投入，放大调控功能。但目前河北省的财政支持政策依然较大比重地采用直接投入和补助方式，未能通过财政贴息、担保、投融资等间接支持方式有效发挥支出的“乘数效应”，带动社会资金的投入。

2.政府采购的经济调节手段已开始采用，但采购范围和规模依然较小。政府采购的数量、规模、周期都极大地影响着社会经济发展和产业结构，欧美发达国家政府采购规模一般占年度GDP的10%左右，涵盖了政府及公共部门所有采购活动，而我国政府采购规模占GDP的比重不足2%，河北省政府采购的规模和范围更狭小，虽已将节能产品、自主创新产品纳入采购优先范围，但在调整全省经济结构、构建现代产业体系过程中的作用还远未得以发挥，对河北省支柱产业、高新技术产业以及企业技术创新和产品成果转化的支持力度需进一步加大。

3.国债投放重点多用于基础设施建设和节能减排，支持主导产业发展作用不突出。在我国新一轮扩大内需促进经济增长的积极财政政策中，国债专项资金除部分用于促进企业节能减排和技术创新外，多数投在经济和社会基础设施等产业链的中、低端，造成适应新型工业化要求的高附加值产业以及重点发展的战略主导产业发展缓慢，对产业结构的调整效果比较有限。

4.地方债主要用于公益性项目，促进现代产业体系的政策调节功能未得以发挥。当前，地方政府债券资金主要安排用于中央投资地方配套的公益性建设项目以及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，主要包括各类经济和社会基础设施以及其他涉及民生的项目。这些项目有的投资回收期较长，有的经济效益小而社会效益大，都会对地方政府造成还本付息的压力。地方债券还没有涉及能增强地方政府还债能力、降低地方政府债务风险的主导产业技术改造、高技术企业发展项目，还没有发挥支持现代产业、调整经济结构、转变发展方式的经济调节功能。

（四）促进现代产业体系建设的专项资金扶持政策效果有待提高

河北省促进现代产业体系的资金来源中，比重最大的就是各类专项资金，这些专项资金多由中央设立，除持续时间不定、稳定性不足外，还存在前后连贯性不强、相互协调性不高、资金扶持规模不大、实施效果不明显等缺憾，项目分散繁多、效益发挥难以整合。

1.专项扶持项目繁多，资金严重分散，单个项目资金规模偏小。当前，河北省落实中央或自行出台的促进现代产业的专项资金项目繁多（数十项），多数专项资金政策的出台并不规范，缺少统筹规划，还带有部门权力和利益的色彩。一些资金项目的设置交叉重复、相互包含，资金被严重分散，不仅导致单个项目规模狭小，也容易造成重点不突出，对重点产业、重大项目、重要技术攻关资金投放产生限制，既减弱了专项资金的扶持效应，也额外增加了管理成本。

2.专项扶持项目多头管理，项目难以有效整合。当前，我国的专项补助资金除了由财政部直接管理分配部分外，还有相当一部分由中央各部委掌握。这些部门拥有一定的专项审批权，成为本系统的“财神爷”，所掌控的专项转移支付资金动辄几十亿乃至上百亿，导致专项资金支出的多头管理。受部门分割条条管理和专款专用制度的制约，地方政府在专项资金使用中很难有效整合、统筹运用，影响了专项资金的效益发挥。

（五）相关政策法规和发展规划有待完善

构建现代产业体系是一个复杂的系统工程，它不仅涉及财政部门，而且涉及到政府各个经济管理部门，它需要有一套能明确界定各部门职能和责权利关系的较完备的省级规划或法规体系。当前，全国部分省市已出台加快建设现代产业体系的实施意见或指导意见，为本地区现代产业体系的构建提供稳定的制度保障。目前，河北省还缺乏这样的政府法规体系，缺少促进河北省现代产业体系的一部积极、有效和强有力的中长期经济发展规划。

三、财政促进现代产业体系建设的政策建议

1.优化发展环境。在继续改善交通、水利、能源等基础设施、完善配套设施等硬环境的基础上，下大力气优化发展软环境。切实转变工作作风，努力消减审批种类，简化审批程序，明确政府部门的财政职责范围，提高服务水平，为市场主体提供优质、高效、便捷的服务。

2.整合财政资金。对性质相近、职责相同、部门分管、规模不大的财政资金实行集中管理，突出对重点企业、重点行业、重点项目、重点环节、重点产品予以支持，着力解决企业不想做、不敢做、效益外溢性强等问题。进一步明确财政贴息、财政补贴资金的范围和使用方向，充分发挥其“四两拨千斤”的作用，促进产业发展。

3.整合现有现代产业体系建设财政支持政策。当前，河北省出台的一系列支持现代产业体系建设的财政政策存在以下问题：一是在数量上政策多而繁杂，执行操作难；二是在内容上许多政策相互交叉，资金分散严重，缺少统筹规划；三是在时间上部分政策变化过快，容易让部门与企业执行中无所适从；四是在结构上多头管理现象严重。因此，需要对现有的财政支持政策进行梳理、归纳、整合、完善，然后在此基础上形成一套完整的现代产业建设财政支持政策体系。

4.健全人才开发投入保障机制。一是设立企业科技研发扶持基金，重点支持取得重大科技成果的实验室及其带头人；二是整合优秀人才引进资金，为引进的优秀人才提供保障，切实解决实际问题，把人才引进来；三是加强人才奖励制度建设，对为河北省经济社会发展做出突出贡献的专业技术人才实行重奖，让人才留得住；四是设置财政与企业按比例承担的专项培养引导资金，鼓励重点行业、重点企业将有发展潜质的人才输送到大专院校、科研院所深造，培养河北省自己的领军人才和创新团队。围绕培育高技能人才，要加大直接培养技能人才的中等职业教育投入力度，建立和完善职业学校家庭经济困难学生资助政策体系，增加职业教育实训基地建设经费，完善职业教育学生的就业援助体系。

5.完善促进现代产业体系构建的法规体系。构建现代产业体系是一个复杂的系统工程，它不仅涉及财政部门，而且涉及到政府各个经济管理部门。为此，应尽快完善促进现代产业发展的省级法规体系，制定政府支持现代产业体系的实施意见，通过制定和实施一整套积极、有效和强有力的中长期经济发展规划和产业政策，明确政府职能的管理范围与手段、政府各部门之间关系以及技术进步领导机制、政府科研开发预算编制原则、范围与方式等基本的权责界限，为河北省现代产业体系的构建提供稳定的制度保障。

四、财政促进现代产业体系建设的对策措施

（一）完善既有政策

1.在完善财政体制方面。一是抓好新一轮激励性财政体制的贯彻落实，充分发挥体制的激励作用，促进地方经济发展，为建设现代产业体系提供经济基础。二是实施促进经济增长极形成的财政体制政策，鼓励各设区市选择一个边界明确、规模较大、发展前景广阔的开发区（或工业园区）作为经济增长极培养对象，对域内企业实施财政优惠政策，为建设现代产业体系打造主力军。三是充分发挥资源税、营业税等税收划分体制的导向作用，通过加大地方分享比例，明确现代产业体系的建设方向，以鼓励高新技术产业、域内第三产业发展，引导地方走可持续发展之路。四是深化实施《异地投资税收分享办法》，促进生产要素的合理配置与流动。

2.在完善税收优惠方面。针对不同行业、不同产业、不同企业，用足用好税收优惠政策，灵活运用减免税、投资扣除、税收抵免和加速折旧等税收优惠方式，优化产业结构，鼓励企业科技创新、加快技术改造，淘汰高污染、高消耗、低效率等落后产能，实现可持续发展。

3.在完善财政补助方面。一方面，充分运用财政补助、财政贴息、基金补助等方式，打造创新平台，加快科技成果转化，鼓励企业进行科技创新；另一方面，设置专项基金，鼓励引导企业淘汰落后产能，鼓励节约能源、促进新能源发展。

4.在完善财政投融资方面。建立职能明确、部门管理、分工协作、专业监管的投融资管理体制，设立国资委、财政、金融办等政府部门和行业主管机构参加的投资决策委员会，明确投资方向与重点。

（二）丰富财政促进现代产业体系建设政策措施

现代产业体系是一个复杂工程，要构建现代产业体系，除了完善既有财政政策外，还需要从以下几个方面进行丰富。

1.适度扩展政府采购手段。政府采购极大地影响着社会经济发展和产业结构，我们要充分利用这一特殊的财政支出手段，逐渐扩展其施用范围，将节能产品、自主创新产品以及技术含量突出或国（省）产产品纳入采购范围，加大政府采购对河北省支柱产业、高新技术产业以及企业技术创新和产品成果转化的支持力度。

2.逐步转变国债投放重点。在我国新一轮扩大内需促进经济增长的积极财政政策中，国债专项资金除部分用于促进企业节能减排和技术创新外，多数投在经济和社会基础设施等产业链的中、低端，造成适应新型工业化要求的高附加值产业以及重点发展的战略主导产业发展缓慢。为此，可以逐步转变国债专项资金的投放重点，扩大其对支柱产业的支持力度。

3.开发地方债的经济政策功能。针对当前地方债投资现状与不足，随着地方债规模的扩大以及地方债管理体制的健全、地方政府债务管理能力的提高，可以考虑将地方债作为支持现代产业、调整经济结构、转变发展方式的一个新的重要手段，这也利于减轻地方政府的还债风险。

4.建立公司担保融资机制。围绕加快现代产业体系建设，建立财政出资参股的融资平台，发挥财政资金“引子”作用，吸引社会资本、民间资本加入现代产业体系建设。在积极争取运用国际金融机构（如世行、亚行等）和外国政府贷款的基础上，借助政府信誉，搭建融资平台，以公司担保方式鼓励企业和部门借用外资。