社会性别视角下的生育保险政策反思
——以泉州市生育保险政策为例

○孙琼如

(华侨大学公共管理学院,福建泉州362021)

社会性别视角下的生育保险政策反思
——以泉州市生育保险政策为例

○孙琼如

(华侨大学公共管理学院,福建泉州362021)

生育保险制度是较具性别意识的社会政策,但从社会性别视角进行审视,发现它仍然存在着不少的社会性别问题。以泉州市生育保险政策为例,对生育保险政策进行社会性别分析,揭示它存在的社会性别问题,并有针对性地提出政策建议。

生育保险政策;社会性别;泉州市

生儿育女,不仅是家庭的私事,也是社会的大事。社会存在和发展依赖两个方面的再生产。一是物质资料的再生产,它是社会存在的基础;二是人类自身的再生产,它是人类社会得以延续的条件。妇女是人类自身再生产活动的主体,她们为人类的繁衍付出了特殊的、艰辛的劳动,同时她们又参加物质资料生产,是社会发展的重要力量,她们为我国的人口生产和经济发展作出了双重贡献。因此,妇女生育的社会价值应该得到社会的尊重,也应该得到相应的社会保障与社会补偿。

生育保险就是国家为使劳动者在生育情况下“获得帮助和补偿”的制度设计,它保障妇女劳动者在生育子女而暂时丧失劳动能力时的基本生活和基本医疗保健,它对维持妇女劳动力再生产也起着重要的保障作用。我国的生育保险制度始建于20世纪50年代,1951年我国政府颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》,明文确立了企业职工生育保险制度,包括生育保险实施范围和给付待遇。经过不断的完善与改革,1994年劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》,它是我国经济体制改革以来第一个与市场经济、现代企业制度相适应的生育保险法规,具体规定了生育保险的操作程序和实施细则。1995年,我国政府又颁布了《中国妇女发展纲要》,对生育保险的实施范围、覆盖方式及时间进度作了更为明确的规定。可以说,生育保险制度是社会保障制度中最具性别意识的社会政策,它尊重和保护了女性权益,较好体现了社会性别公正,但从社会性别视角对此政策进行审视,会发现生育保险政策仍然存在着社会性别问题。本文以泉州市生育保险政策为例,从社会性别视角出发对生育保险制度进行分析,以期为生育保险政策的进一步完善和更好地体现性别公正提供政策参考。

一 社会性别理论

从20世纪70年代开始,女权/女性主义者对生物决定论提出的性别等级是由男女的差异决定的,是生来如此的解释产生了深刻的质疑,进而提出了社会性别(Gender)概念,它可以说是当代妇女理论的核心概念和女性主义学术的中心内容。

尽管女性主义理论本身对这一概念有不同的观点和解释,但总的说来我们还是可以提取有关社会性别理论的核心要素:严格区分“生理性别”和“社会性别”,将生理性别定义为人的生物特征,而社会性别指的是以社会性的方式建构出来的社会身份和期待。认为男女两性各有承担的性别角色并非是由生理决定的,而主要是在社会文化的制约中形成的,也是随着社会文化的变化而变化的。人作为一种生物,处处都打上了社会文化的烙印,生理的性别并不是性别的社会分工的主要依据,对性别角色的期待和评价更主要是社会的产物,而且又反过来通过宗教、教育、法律、社会机制等得到进一步发挥和巩固,在国家参与运作下被规范化、制度化、体制化、两极化(男女二元对立)、社会期待模式化。鉴于此,女权/女性主义者提出了“社会性别”概念,用来解释后天的社会文化养成的,可置换可改变的男女角色和性别关系。社会性别不是一个男人和女人的代名词,不是简单的男人、女人角色,它是一种社会关系,是一种社会结构,是表示权力关系的一种途径[1]21-22。

根据社会性别理论的观点,既然两性的社会差异不是由生理差别天然决定的,而是在社会的制度安排中后天形成的,那么,它就是可以通过人为的力量改变。这种改变同样也必须诉诸于社会制度重新定位和安排两性关系才得以实现。

而公共政策作为政府调节和解决各种利益主体之间的利益冲突与矛盾的重要工具,更是调整不合理的两性关系、建立新的性别关系的主要途径。

但当我们运用社会性别视角审视公共政策时,也就是考察当前的公共政策是否支持了不平等的性别关系,是否保护了妇女权益等,会发现大部分貌似公正、平等的公共政策隐藏着性别不平等甚至性别歧视,给女性的发展带来了负面影响,如不平等的教育问题、不公平的就业政策、没有落实好的参政政策和不公平的资源分配等。纵观我国公共政策,可以看到决策者、实施者在制定、实施公共政策时,通常会考虑到它所导致的政治的、经济的、社会的影响,还会考虑对环境的影响,但一般不会考虑该政策对性别产生什么影响。如果大多数妇女被排除在公共政策关注范围之外,不能从公共政策中受益,那么这种公共政策显然是不公正的和畸形的,也违背了公共政策的本质与目标。

因此,对公共政策的分析必须考虑到性别因素,必须运用社会性别理论进行分析,这将有利于我们发现很多看似性别中立的法律/政策中潜在的社会性别盲点与偏见,有利于我们提出有针对性的促进性别公正的政策建议,有利于保证公共政策能够为不同性别的人们在发展、教育、健康等方面提供公正的待遇和机会。

二 生育保险政策中的社会性别问题

生育保险政策对于女性生育、女性就业、性别平等、人口再生产等起到了重要作用,但是当从社会性别视角再进行审视时,会发现现行的生育保险政策仍然存在着不少的社会性别问题,主要体现在以下几方面:

1.相对其他社会保障制度,生育保险制度建设相对滞后,立法层次低

虽然生育保险在《劳动法》中同养老、医疗、工伤、失业四个险种并列,但由于生育保险在五大社会保险(养老、医疗、工伤、失业、生育)中无论从资金规模上还是从受益对象上都属于小险种,在社会上未能引起足够重视,再加上社会及企业对女性的生育价值未给予充分的尊重与重视,因此生育保险政策在制度及具体执行中是最被忽视的。具体表现在:(1)1999年1月施行的《社会保险费征缴暂行条例》中规定养老、医疗、工伤、失业四项保险费依照其执行,惟独企业职工生育保险未被涵盖其中,由于生育保险金缴纳缺乏强制性,一些企业能不缴就不缴。走访中发现,泉州市大部分私营企业均未参加生育保险,致使很多女职工的合法权益得不到保障,生育的社会价值得不到补偿。(2)国家层面上的立法仅有原劳动部1994年出台的《企业职工生育保险试行办法》,这只是国家劳动部的部门规章,福建省1996年也相应出台了《福建省企业职工生育保险规定》,泉州市生育保险政策就是在国家与省颁布的试行办法基础上制定的,法律层次低,权威性不强,执行力度相对其他社会保障制度差。(3)在构建社会保障体系的过程中,泉州市及其他各地普遍将养老、医疗、失业三大险种的构建作为当务之急,其次是工伤保险,而生育保险大都被排到最后一位,生育保险社会统筹参与率在五大法定险种中是最低的。这既不能满足生育女职工必要的医疗保健和生活所需,又削弱了生育保险的社会保障功能。

2.生育保险政策的覆盖面窄,非正规就业妇女、农村妇女生育的社会价值依然没有得到承认与保护

泉州市生育保险政策虽明文规定生育保险参保对象为城镇各类企业的全体职工,包括了全民、集体企业,中外合资、合作、独资企业,乡镇企业,农村联户企业,私营企业和城镇街道企业等所有企业在内的所有职工。但调查发现,只有公有制企业中的女职工生育保险基本得到落实,很多非公有制企业职工生育保险制度不健全甚至没有建立起来,很多女职工享受不到相应的生育假期与生育津贴,这不仅与企业对生育保险重视不够、参保意识不强相关,也与相关部门监督惩罚不到位相关。

而在非正规部门工作的妇女则直接不在生育保险的覆盖范围之内了,这些女工主要包括:个体户、家庭保姆、钟点工、临时工、非全日工和在自己家里包活干的人。在非正规就业中,生孩子又成了个人和家庭的私事,她们不仅要独自承担生育费用,还可能因此被辞退或被迫自愿离开工作岗位,合法权益得不到保障。所以在非正规就业领域,生育并没有作为社会劳动的一部分被承认,而女性就业向非正规就业聚集的趋势在2000年已经初见端倪[2]109。如何将生育保险及其他社会保险扩大到非正规部门,是我国政府应该努力的目标。

除此外,广大农村妇女也在生育保险政策的覆盖范围之外。无论是国家出台的《企业职工生育保险试行办法》还是福建省出台的《福建省企业职工生育保险规定》,或泉州市生育保险政策相关规定,其参保对象都为城镇各类企业的全体职工,占生育妇女80%以上的农村妇女劳动者还未纳入生育保险的享受范围。这主要是因为我国城乡二元结构的存在,使得城乡在很多方面的发展都极不平衡,社会保障体系就是重要表现之一。在城市社会保障体系基本建立的同时,农村社会保障却存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题。近年来,我国政府逐步在农村实行农村社会养老保险、农村新型合作医疗制度等,使得农村社会保障体系有所改善,但被认为是“小险种”、“短险种”的生育保险仍然被忽视。农村妇女生育的社会价值仍然得不到尊重与保护。农村妇女劳动者作为国家妇女劳动者的重要组成部分,生育保险制度没有把她们包括进去,显然有失公平。

3.不完善的生育保险政策无法充分保护女性的平等就业权

生育保险制度建立的初衷除了保护生育女性的身体健康和提高人口素质之外,还要保障女性公平就业的权利。但由于生育保险制度还有诸多不完善的地方,使得生育仍在很大程度上影响了女性的公平就业。例如,虽然现行的生育保险政策实行社会统筹方式,一定程度上减轻了企业的成本负担,实践也证明了,生育保险社会统筹的方向是正确的。生育保险按照“以收定支,收支基本平衡”的原则筹集基金。泉州市生育保险政策规定,企业按照职工工资总额的0.7%缴纳,职工个人不缴纳。但由于企业是理性的经济人,要求一方(雇主)投保的生育保险必然引发连锁反应:单方缴纳生育保险费用,很多企业觉得负担过重或不愿意承担这一成本;收取费用时搞一刀切,大小企业一视同仁,小企业不堪重负等等,为了减少因为女性生育保障而给企业带来的人力和财力的消耗,很多企业尽量少招收或不招收正式女性员工来规避支出;还有一些企业,特别是非公有制企业招用女工时,刻意规避其生育期;更有个别企业私自规定“工作期间不准怀孕、生育”,否则解除劳动合同。这都侵害了女性平等就业权,不利于女性就业。如何改革与完善生育保险政策,使企业不再因生育成本而拒招或少招女工是亟待解决的重要问题。

4.生育保险政策对男性的生育责任强调不足

根据国际劳工组织的《保护生育公约》和我国《企业职工生育保险试行办法》,男性在生育保险制度中是要承担其社会责任。这集中表现在生育保险基金的缴纳。国际劳工组织1952年修订的《保护生育公约》第4条规定:“对于提供生育津贴的强制社会保险计划下所应缴纳的任何保险费和为提供此种津贴而设立的根据工资总额征收的任何税,不论由雇主和雇员共同缴纳或雇主缴纳,均应不分性别、按有关企业所雇男子和妇女总数予以缴纳。”[3]72泉州市生育保险费做到了由用人单位按照本单位工资总额(包括男性职工和女性职工)的一定比例交纳保险费,并且男性职工配偶没有工作的,可以领取一次性生育补助金。但在其他方面却存在着忽视男性权利与男性生育责任的现象。最主要的表现为父育假的相关规定。人类的生育行为是两性结合的结果,男性与女性都应该在生育过程中承担起义务与责任,在给予女性产假的同时,也应给予男性相应的护理假或照顾假。从性别平等的视角看,男性护理假应该是中国第一个要求和鼓励男性进入私领域,与女性分担生育责任和家庭事务的具体规定,是促进性别平等的重大举措,其中蕴含着的权利共享、机会共有、责任共担的平等理念,对于改变传统的性别分工、改造不平等的性别文化,有着非常积极而深远的意义[4]。父育假也已成为国际趋势,目前已有36个国家在法律中明文规定了男性分担生育事务的权利和义务,用法律形式规定了男性护理假或父亲假[5]130。然而,我国在这方面比较滞后,至今在法律上没有明文规定男性享有假期权利,缺少男性与女性生育的关联。虽然泉州市有相关的文件规定,男性在妻子生育期间拥有照顾假七日至十日,但同样的,至今未以法律形式得以确认,这将不利于男性照顾假的有效执行,不利于男性生育责任与义务的履行,很多企业因此未执行此项规定,甚至有些男性认为“生孩子是女人的事”或“工作太忙脱不开身”、“担心经济损失大”而选择不休假。同时,泉州市规定的男性照顾假为七至十日,假期时间短,享受群体数量少,不利于男性真正承担起生育责任。这些不仅不能改变传统的性别分工,而且从制度层面加强了这一分工,使女性承担了绝大部分的生育责任,强化了“生育是女人的事”、“男主外女主内”的传统性别观念。

三 完善生育保险政策,促进社会性别平等

生育保险是社会保障制度中最具性别意识的社会政策,但它仍然存在着以上诸多的性别盲点与不足,笔者认为要真正促进生育保险政策的社会性别公正与平等,更好地保护妇女的权益,应从以下几方面着手:

1.推进社会性别主流化,实现生育保险政策的性别公正

我国的生育保险制度建设明显滞后于其他社会保障制度建设,生育保险政策中还存在着很多性别盲点,主要的原因就在于政策的制定、执行与评估缺乏社会性别视角,因此必须推进社会性别主流化,在生育保险制度建设中将社会性别观念纳入主流,增强政策制定者及执行者的性别敏感能力,使他们在政策的制定与执行过程中注意到性别之间的不平等与女性的特殊需求,采取措施与行动来推进性别平等,保护女性的合法权益。

2.加快生育保险法制化建设步伐,充分保障女职工的合法权益

泉州市仍有部分企业拖欠、逃避甚至根本不缴纳生育保险费用,甚至有些企业还以此为由拒用女工,其主要原因就在于有关现行的生育保险规定的立法层次偏低,不能强行约束企业的行为,不能充分保障女职工的生育权益。因此必须加强立法,提高生育保险的立法层次,增强其法律强制力,制定面向全国各个行业在职妇女均可适用的《生育保险条例》。只有通过法律形式,规范生育保险管理的行为和职责,确立有效的管理制度,建立与经济发展相适应的社会统筹生育保险模式,做到一切行为有法可依,才能有力地推动和促进生育保险制度的不断完善和发展。

3.扩大生育保险覆盖范围,维护全体妇女的基本权益

覆盖范围窄、覆盖率低是生育保险制度存在的主要问题,国家应加快推进生育保险社会统筹的覆盖面,逐步建立全国统一的生育保险,争取达到《中国妇女发展纲要(2001-2010)》规定的90%的覆盖面。通过全国层次的统筹,实现地区互济,逐步扩大覆盖面,把农村妇女劳动者、非正规就业妇女劳动者纳入到生育保险体系中来,体现其生育价值,保障其应有的权益。

4.从法律上确立父育假,并延长父育假,增强男性生育责任

父育假不仅仅是男性实现生育责任的体现,同时也是男性生育权利的体现。男性有权利也有义务承担育儿责任。因此应该将父育假写入《企业职工生育保险试行办法》及《社会保险法》中,以法律形式确立,从法律上肯定男性的生育角色,这有利于男性在生育过程中和抚育孩子方面承担更多的责任,有利于母婴的身心健康与家庭和睦。除了在法律上明确规定父育假外,还应该延长父育假,扩大父育假的享受范围,以此来推动和改变传统上由女性单独休假抚育婴儿的做法,增强男性生育责任,促进性别平等与家庭和谐。

5.企业应该承担起相应的责任与义务,同时国家也要考虑企业利益,以确保妇女公平就业权

女性的生育行为不仅为企业未来的发展提供了人力资源,还提供了巨大的消费群体,因此,企业有义务为人口的再生产承担一定的费用和提供部分的保障。企业应该按照相关规定按时按量为职工缴纳生育保险费,并为女职工提供产假与相关福利。对于没有为职工缴纳相应生育保险费的企业以及以生育问题拒招女职工的企业应该严厉处罚。

企业应该承担起相应的责任与义务,同时国家也要考虑企业的利益。由于我国目前生育基金的社会化程度较低,覆盖面不广。女性员工较多的企业仍面临较重的用工成本压力。为了使因雇佣女性而遭受“性别亏损”的企业给予合理的补偿,应建立必要的社会补偿制度,为他们创造良好的政策环境、市场环境和法制环境。比如通过税收杠杆调节法,根据青壮年人口中男女性所占比例确定企业男女职工比例及生育补偿总额。对女职工超过一定比例的企业实行减税,抵消这些企业因雇用女性而增加的雇佣成本;对超额雇佣女工的单位给与必要的奖励[6]211。这样才能更好地保护女性的公平就业权。

[1]石 彤.社会转型时期的社会排挤——以国企下岗失业女工为视角[M].北京:北京大学出版社,2004.

[2]谭 宁,刘筱红.生育保险政策中的社会性别意识与女性平等就业权[J].湖北经济学院学报,2009,(1).

[3]乌日图.生育保险实用手册[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2002.

[4]中国广播网.男性护理假(父亲假)的研讨会召开[EB/OL].(2009-06-18)[2009-6-18].http:∥www.cnr.cn/.

[5]刘文明,段兰英.男性生育角色与我国生育保险制度改革[J].华南农业大学学报:社会科学版,2006,(3).

[6]黄 慧.完善生育保险制度,促进女性公平就业[J].台声·新视角,2005,(11).

Reflecting the Fertility Insurance Policy from Gender Perspective——Take the Fertility Insurance Policy of Quanzhou as an Example

SUN Qiong-ru

(Institute of Public Administration,Huaqiao Univ.,Quanzhou,362021,China)

The fertility insurance system is the more gender-sensitive social policy,but from the gender perspective to examine,it still exists quite a number of gender issues.Taking the fertility insurance policy ofQuanzhou as an example,the author analyses the social gender on the fertility insurance policy reveals its existing gender issues and suggests some targeted advices.

the fertility insurance policy;gender;Quanzhou

C913.7

A

1006-1398(2010)04-0091-06

2010-04-08

泉州市社会科学规划基金(2009B-QZ07);福建省总工会课题:加强女职工生育保障的调查研究

孙琼如(1981-),女,福建南安人,讲师,厦门大学公共事务学院博士研究生,主要从事女性社会学、人口社会学研究。

【责任编辑 龚桂明】