浅析“小金库”的成因及治理对策

周金娣

“小金库”是长期以来经济生活中存在的一种特殊现象，是滋生领导干部腐败和单位“集体腐败”的“暖房”。近年来，随着部门预算、国库集中支付制度、收支两条线管理、政府采购等一系列财政体制改革，以及反腐倡廉工作的不断深入，私设“小金库”的势头得到了一定的遏制。但是有些行政机关和企事业单位依然我行我素、明知故犯私设“小金库”，致使大量收入游离于账外，失去监管，损害了国家、集体和群众利益，减少了国家财政收入，严重影响了社会经济健康发展。因此，正确认知“小金库”，客观分析其成因、表现形式和危害，从而杜绝和根治“小金库”，严肃财经纪律，促进党风和廉政建设，具有十分重要的现实意义。

一、“小金库”产生的原因

1.单位主要领导法规法纪意识淡薄，我行我素，自我监督意识不强，片面的认为，只要不装进个人腰包，为职工搞福利就不算违法，而且存有侥幸心理。

2.财务监管薄弱，为“小金库”的滋生提供了可乘之机。由于财务人员属于单位内部员工，他们的任免、薪酬标准、获取奖金多少等，都由单位决定，因而有些财务人员在发现单位有违规违纪现象时，也不能坚决予以抵制，有的甚至同流合污，制造假账，销毁“小金库”原始记录，为公检法、审计部门设置障碍。

3.单位内部控制制度不到位。有些单位存在不相容职务没有有效分离、内部管理松弛，给越权行事、滥用职权、贪污舞弊造成可乘之机，削弱了会计基础工作，为“小金库”滋生提供了温床。

4.监督处理软弱乏力。由于“小金库”成因复杂，隐蔽多端，综合管理监督部门因监管范围大而难以察觉。同时，对“小金库”问题的惩处是以罚代法，对滥发或挥霍的资金因难以追缴而不追缴，最终将违法和违纪的责任落在单位头上，这就使“小金库”的设立者感到违法成本小而“前腐后继”。

二“、小金库”的途径和特性

（一）“小金库”的途径

根据国务院办公厅转发的《财政部、审计署、中国人民银行关于清查“小金库”的意见》（国办发[1995]29号）和现行法律法规的有关规定，“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入单位账薄的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

1.收入不入单位财务账。常见表现手法有：一是利用单位有收费权利，随意放宽收费标准，从监管单位收取一定账外资金，对这些收入隐瞒、截留不入账。二是固定资产处置和清理、出租取得的收入不入账。即把单位出租房屋、车辆、场地等所取得的收入和出售单位固定资产、边角料等收入不入账。三是财政补贴收入不入账。主要是出口退税、财政追加补贴等收入不入账。四是经营服务性收入不入账。五是其他收入不入账。

2.虚列支出，虚报冒领套取现金。常见表现手法有：一是虚增经费支出，套取现金。二是虚列支出项目。将本应收回的应收账款，作呆账核销或以对外投资、下拨经费等名义虚列支出项目，套取现金。三是虚增成本。如虚列产品成本、在建工程成本和材料成本支出。

（二）“小金库”的特性

1.使用性质的违法性。“小金库”多用于单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位公用费用等“灰色消费”，且相当一部分用于满足个别人的利益

2.存放形式的隐蔽性。从存放的形式看，它们大都存放在单位财务人员或其他个别人员手中，多以个人储蓄名义的方式存放，或者存放在与本单位业务联系密切的外单位。

3.参与人员的单一性。由于“小金库”的用途有着不可告人的目的，故而只有极少数人知道、掌握、控制和使用。

4.开支和使用的随意性与挥霍性。由于私设“小金库”的用途就是滥发、私分、请客送礼、游山玩水以及为特殊人群“买单”等，故而其开支和使用基本上无所顾忌，存在较大的随意性和挥霍性。

三、治理“小金库”的必要性

“小金库”的存在，导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，削弱政府宏观调控能力，是防碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的毒瘤；“小金库”是滋生腐败的土壤，它使国家、集体和群众利益受到损害影响了干群关系，使群众对党风廉政建设丧失信心。

“小金库”的治理工作是深入贯彻落实科学发展观的具体体现，是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是深化收入分配制度、财税体制等改革的重要内容是建立健全惩治和预防腐败体系、推进反腐倡廉建设的重大举措，具有重要的现实意义。

四、杜绝和根治“小金库”的对策

（一）通过警示教育、普及法律法规知识，切实提高单位主管领导的法纪意识。充分利用报纸、广播、电视等媒体广泛开展“小金库”违法性和危害性的专项教育活动，强化宣传教育，使单位主管领导真正在思想上认清“小金库”的严重危害性。让他们克服侥幸心理，切实增强守法意识，使设立“小金库”违纪、违法、易诱发职务犯罪的观念深入人心，警钟长鸣，从思想深处筑牢拒腐防变的堤坝。

（二）加强职业道德教育，制定财务人员垂直管理制度，营造良好的会计监督环境。加强财务人员职业道德教育，要严格遵守《会计法》，严格按照财务会计制度处理账务，不做假账，对不合法的财务活动进行坚决抵制，拒绝执行。制定财务人员垂直管理制度，加强对会计人员的管理，特别是对其加强人生观、世界观、价值观等方面的教育，营造良好的会计监督环境，支持会计人员依法从事会计工作。

（三）加强单位内部控制，彻底治理“小金库”。各单位应建立健全有效的内部会计控制，按照不相容职务分离的原则，遵循内部牵制思路，形成相互制衡机制，实行交叉控制，杜绝徇私舞弊，以及经济犯罪活动的发生。具体措施有：强化单位预算控制重点完善预算审批制度、非税收入管理制度以及企事业资产处置制度等，进一步深化“收支两条线”，对预算外收入要统筹使用，从根本上堵住滋生“小金库”的渠道。强化单位主管领导的内控意识和责任机制，使之高度重视滋生“小金库”的危害性。树立全员责任意识，强化民主监督职能，实行财务透明公开，从而铲除滋生“小金库”的温床。

（四）加强对举报的重视程度和奖励力度。笔者认为，把鼓励职工群众参与调查和监督的积极性充分调动起来，不但能尽快查清“小金库”的来龙去脉，而且可以形成遏制“小金库”的长效机制。

（五）加大查处力度，严格执行责任追究制。“小金库”之所以层出不穷，三令五申屡禁不止，是因为它披着‘集体福利’的外衣，却掩盖了个别领导干部的腐败和“集体腐败”行为，掩盖了巧立名目、变相贪污的本质，所以根治“小金库”工作要不断加大执法力度，对私设“小金库”的行为，要坚决查处，决不心慈手软。要坚持经济处罚、行政处罚、法律制裁和舆论监督并重的处罚原则。在对违法违规单位进行处理的同时，还要对有关行为人及单位负责人进行经济处罚，直至追究行政、刑事责任，让违规者付出高额成本、沉重代价。积极运用社会舆论工具，对查处的私设“小金库”的问题，在报刊上和屏幕上曝光，形成社会震动效应和威慑力量，真正使“小金库”成为一个“禁区”，一道“高压线”。