卫生行政处罚听证的问题探讨

吴楚 徐勇

(1.苏州市卫生监督所 江苏苏州 215006;2.苏州大学放射医学与公共卫生学院 江苏苏州 215123)

卫生行政处罚听证的问题探讨

吴楚1,2徐勇2

(1.苏州市卫生监督所 江苏苏州 215006;2.苏州大学放射医学与公共卫生学院 江苏苏州 215123)

卫生行政处罚听证程序的价值目标是公正和效率。卫生行政处罚听证的实施,正体现了这一目标,它起到了监督行政执法行为的效果,保护了相对人的合法权益,具有普法教育功能。本文从卫生行政处罚听证的法理依据、证据要求及人的因素等三方面进行问题探讨,以求能在卫生行政处罚中更好地适用听证程序。

卫生行政处罚 听证

卫生行政处罚听证程序是指卫生行政机关在作出重大的、影响相对人权利义务关系的卫生行政处罚决定之前,听取当事人陈述、申辩和质证,然后根据双方质证、核实的材料作出行政处罚决定的一种程序。行政听证的价值目标是公正和效率。卫生行政处罚听证的实施,正体现了这一目标,它起到了监督行政执法行为的效果,保护了相对人的合法权益,具有普法教育功能。本文从卫生行政处罚听证的法理依据、证据要求及人的因素等三方面进行问题探讨,以求能在卫生行政处罚中更好地适用听证程序。

1 卫生行政处罚听证的法理依据问题

1.1 听证范围过于狭小,认识各有不同

关于卫生行政处罚听证的适用范围,《行政处罚法》和《卫生行政处罚程序》均规定“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等”适用听证程序,此处的“等”为“等内等”还是“等外等”在理论和实践中均存在争议,有些地方如江苏在制定行政处罚听证程序规则时将“等”字去掉了,仅限于列举的三类行政处罚。有观点认为,适用听证程序的处罚种类难以完全列举,立法的本意是将所有严厉的行政处罚纳入听证范围,因此,此处的“等”为“等外等”,“一些地方条件如果具备,适当扩大听证的适用范围,比如将没收较大数额的非法所得或非法财物的行政处罚纳入听证范围,是可以的,是符合行政处罚精神的”。笔者也认同该观点,另外,最高人民法院也对该条作了扩大性司法解释,即适用听证的罚种不应限于列举的3种,其“答复”也符合《行政处罚法》的立法本意。因此,行政机关在作出行政处罚决定前,听证适用范围应扩大,且须考虑法院的判决、批复和司法解释,应尽量不与其发生抵触,以免被变更甚至撤销。

1.2 听证参与对象规定不明

《行政处罚法》在听证程序中对第三人未作规定,《江苏省行政处罚听证程序规则(试行)》虽有规定,但过于简化,实际操作有难度,在事实上,与案件处理可能有利害关系的第三人(如职业卫生案件中的职业危害直接受害者)很少能参加卫生行政执法听证,无法发表他们的看法,其权益无法得到有效保障,应进一步完善第三人申请和参加听证权利的有关制度。

1.3 听证主持人制度尚有缺陷

听证主持人是整个听证程序的灵魂和核心,其负责听证程序的具体运作、调节与控制,他的素质、权力和职责直接影响卫生行政执法听证的质量和公正。

实际操作中,听证主持人一般由卫生行政机关中法制机构的人员或专职法制人员担任,与执法人员均属卫生系统内部人员,有熟人关系,不可避免地出现单方面接触行为,有先入为主之嫌,从而影响公正。笔者认为,《江苏省行政处罚听证程序规则(试行)》虽对听证主持人的人选、职责等进行了较详细的规定,遵循了职能分离原则和回避原则,对其独立性的保障起了一定作用,但还不够,且缺乏对听证主持人的监督机制,其制度还有待完善,可参照西方国家,逐步建立一支相对独立、稳定、具备较高专业知识和丰富行政管理经验的听证主持人队伍,并由政府法制部门负责资格准入、日常管理和定期考核。

2 卫生行政处罚听证的证据要求问题

有学者认为,行政证据是在行政程序中,由行政主体、相对人、代理人等依照法定程序收集或提供的具有法定形式、能够证明案件真实情况并经行政主体查证属实的一切事实。该定义从主体、程序、形式、用途等方面阐述了行政证据的基本涵义,卫生行政处罚听证是行政程序的一种,其证据标准是一致的。证据是行政行为合法的基础,其必须具有关联性、合法性和真实性。在现实操作中,还存在较多的证据不充分,违法事实认定不清的问题,极易导致在行政听证、复议或诉讼中处罚决定被撤销或变更。目前尚没有完备的行政证据制度,笔者认为,可根据行政诉讼证据规则及司法解释等来规范行政证据。

2.1 证据的关联性不够

主要在卫生行政处罚的证据中,除现场笔录外,过多依赖询问笔录,而往往缺少鉴定结论、视听资料或其他行政部门出具的证明(多见于外调材料)等证明力更强的证据。证据的多样性及能够相互佐证,可防止当事人通过不正当途径出具伪证,以完善整个证据链,充分证明案件的待证事实。

2.2 证据缺乏合法性

行政机关未按法定的步骤、顺序、方式、时限进行收集,如行政机关在检查时未出示证件、证据先行保存不当、或笔录有差错、遗漏时随意更改,无相对人补充签名等问题,另外在实际中,行政机关采取偷拍、偷录、利诱等不正当手段获取证据材料的现象在一定程度上也存在。上述行为取得的证据依法都不能作为行政行为合法的依据。

2.3 证据的真实性不强

从广义上讲,行政证据是否客观、真实,是否能够证明案件事实,同样也是判断行政行为是否合法的重要标准之一。《行政诉讼证据规定》第56条规定的审查证据的真实性有几个方面,即审查证据形成的原因,发现证据时的客观环境,证据是否为原件、原物,复制件、复制品与原件、原物是否相符,提供证据的人或者证人与当事人是否有利害关系等,明确了保障证据真实的若干要求,对行政证据也同样适用。实际中,也确实存在上述问题,我们应认真进行审查。

2.4 卫生行政处罚听证程序中听证笔录的法律效力问题还有待明确

目前,《行政处罚法》中尚未明确案卷排他性规则即以听证记录在卷的证据为唯一事实根据,行政认知除外,由于行政权过强,部分执法人员素质不高,往往听证程序的功能和效果得不到实现,可能还会出现行政主体事后补证的情况。

3 人的因素也影响着卫生行政处罚听证的实施

行政处罚听证的价值体现不仅需要其内在因素,即整个听证制度理论的完善,也需要其外在因素,即外部运行环境的优化包括行政体制的深化改革、行政人员的素质提高以及公民参与意识、维权能力的增强等多方面。

3.1 卫生行政机关程序法治观念和行政人员依法办事水平亟待提高

(1)行政机关长期以往形成了重实体、轻程序的陋习,在行政行为过程中只重结果,不重程序的现象比较普遍,有时甚至为达目的不择手段,对程序极其漠视。(2)由于行政权的行使主张主要依靠行政人员去实现,行政人员的执法水平高低直接决定行政行为的效果。(3)根据对苏州市2007年至2009年卫生行政处罚听证情况的调查来看,行政相对人听证申请和参与度很低,多数对听证结果没有多大信心[5]。笔者认为要改变行政机关的现状,关键在于提高卫生行政人员依法办事的能力和执法水平,同时,还要加强对卫生行政机关程序违法的打击力度。

3.2 公民参与意识和维权能力有待增强

行政听证是公民参与行政的典型制度,但如果公民没有很强的参与意识和维权能力,那么在听证过程中也不能真正行使自己的权利,与行政机关之间根本不可能形成真正地交锋,自己的利益也就无法得到有效保障。笔者认为,公民参与意识和维权能力的增强,需要我们加强宣传教育,进一步强化和发挥社会团体及律师代理的作用[5]。

[1]杨惠基.听证程序概论[M].上海:上海大学出版社,1998:19.

[2]马怀德.论听证程序的适用范围[J].中外法学,1998,2:14.

[3]胡建淼.行政违法问题研究[M].北京:法律出版社,2000:310.

[4]沈福俊.论行政证据中的若干法律问题[J].法商研究,2004,1.

[5]王晓红.行政听证制度价值分析[D].上海社会科学院,2006.

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2010-09-01