检察机关执法办案内部监督之完善

文◎昌学文 李国超

检察机关执法办案内部监督之完善

文◎昌学文*李国超*

完善检察机关执法办案内部监督，需要检察干警树立正确的监督意识、规范执法行为，同时，充分发挥检务督察的监督作用。下面将详加阐述。

一、树立正确的监督意识

检察干警树立正确的监督意识是做好执法办案内部监督工作的前提。

（一）存在问题

首先，监督意识不强或者存在错误的监督意识。例如，有的干警对执法办案内部监督的抵触情绪很大，认为检察机关本身是监督别人的，而开展执法办案内部监督工作无异于自报家丑、自找难看；有的干警认为搞内部监督等于给干警套上了“紧箍咒”，不利于办案工作的开展；也有干警认为执法办案内部监督不仅给自己增加了负担，还容易得罪人，出力不讨好等等。其次，重视办案质量的监督而忽视办案程序、办案细节、办案纪律的监督。例如，《人民检察院刑事诉讼规则》第250条规定，人民检察院审查移送起诉案件，必须查明“采取的强制措施是否适当”。审查强制措施既是检察机关开展侦查监督的重要手段，也是公诉部门与反贪局、反渎职侵权局与侦查监督部门进行职能部门之间的相互监督的重要途径。但是，在目前的检察实践中，部分办案人员认为只要定性准确、不办错案就行了，没有充分发挥审查强制措施在执法办案内部监督中的重要价值，或者对其不加审查，或者仅仅流于形式地审查，更有甚者发现了其它业务部门采取的强制措施存在问题也视而不见，以致公诉部门改变其它业务部门所采取的强制措施的情况极少，但是，却不乏审判机关改变反贪局、反渎职侵权局与侦查监督部门所采取的强制措施的实例 （经审查，审判机关的做法是正确的）。这就表明检察机关内部各职能部门之间的程序监督存在不足。再次，不敢监督。这在控告申诉检察处尤为明显。控告申诉检察工作是执法办案内部监督工作的重要组成部分，其不仅仅是办理几个刑事申诉和刑事赔偿案件，更重要的是以回头看的方式，对案件事实认定、证据采信、法律适用在各个办案环节的重新审视，维护正确结论，发现和纠正错误，总结经验及规律，提出改进工作的建议。也就是说，其在对内、对外监督方面具有其他部门不可替代的作用。但是，在目前的检察实践中，部分控告申诉检察处却没有发挥应有的作用，只是办几个刑事赔偿案件而已，没有履行其所承担的内部监督职责。原因在于，部分检察干警认为，大家在一个单位，监督他人会影响同事间的关系，再说，有的案件是检察长或者副检察长作出的决定，对其监督会影响自身的晋职晋级。

（二）成因

首先，部分领导没有认识到执法办案内部监督的重要价值，认为开展执法办案内部监督工作查处本院干警会影响自身的政绩，也会影响本单位的名誉，因而使该项工作从部署、宣传到执行都是走过场，流于形式。领导对执法办案内部监督工作的不重视必将影响干警对执法办案内部监督重要性的认识、监督意识以及本单位的内部监督氛围。

其次，检察机关办案人员少、案件量大、时间紧，部分办案人员忙于应付案件，认为只要定性准确、不办错案就行了，没有时间、精力去规范办案，更别说进行执法办案内部监督了。

再次，受现行干部考核选拔机制的影响，部分检察干警不敢监督。作为了解民意的重要途径，强化民主监督的有效手段，近年来，民主测评逐渐成为干部人事制度的一项评判机制，已越来越多地应用于干部年度考核、竞争上岗、评优评先、职称评定等干部管理工作中，民主测评的结果已成为评定干部的重要参数之一。综观民主测评工作，总的来说是好的，但是在实际操作中，不时出现凭感情、靠关系的“乱评”现象，某些人甚至将其作为发泄私愤的工具。部分检察干警害怕监督本单位干警会影响到人际关系以及民主测评的结果，进而影响了自身的晋职晋级，因此，采取消极的不作为来对待本应履行的执法办案内部监督职责。

（三）完善建议

第一，对检察干警强化规范办案和执法办案内部监督教育，通过充实教育内容、创新教育形式、拓宽教育渠道、完善教育机制来增强教育的实效性，努力宣传规范办案以及内部监督在增强干警拒腐防变、抵御风险的能力，提高办案效率和办案质量，提升检察机关社会公信力等方面的重要作用，使领导和干警认识到规范办案和执法办案内部监督的价值，促进执法规范化建设，营造良好的监督氛围。

第二，明确责任，严格落实。做好执法办案内部监督工作，必须明确三个方面的责任：一是明确领导责任。要把执法办案内部监督工作纳入检察院党组重要议事日程，实行检察长负总责，分管领导负全责，业务部门负责人为第一责任人的执法办案内部监督责任制。层层签订责任书，以保证领导责任的准确到位。二是明确目标责任。要把执法办案内部监督工作纳入年度目标管理工作，做到与其他业务工作一起部署，一起检查，常抓不懈。三是明确职能部门责任。按照执法办案内部监督工作的分工及党风廉政建设责任分解，各分管检察长、部门负责人是执法办案内部监督工作的第一责任人，应主动加强对部门干警执法办案的监督。

第三，完善干部考核选拔机制，科学的分析并且正确运用民主测评的结果，为干警大胆监督解除后顾之忧，改变不敢监督的局面。

二、规范执法行为

第一，通过教育和宣传使办案人员认识到非规范办案的严重危害和严格依法规范办案的重要价值，提高规范办案的自觉性。例如，可以采取正面教育和反面警示教育相结合的方法，使办案人员、部门负责人以及分管领导懂得程序合法是定性准确的保障，一个经得住历史和法律考验的案件是定性准确、程序合法的，严格依法规范办案是提高办案效率的根本方法，而程序上的形式化不仅浪费了司法资源，降低了诉讼效率，而且使办案质量大打折扣；同时，片面追求结案率、非规范办案是酿成错案的关键因素，更是滋生司法腐败的温床，也将使自身承担严重的执法过错责任和违纪违法责任，从而做到实体和程序并重。

第二，建立科学合理的目标量化考核机制和奖惩机制，为严格依法规范办案提供保障。这一考核机制要包括办案数量和办案质量，严格区分精品案件和普通案件，同时，加大办案程序、办案细节和办案纪律的比重，如法律文书的语言、格式、说理等等，并且将考核结果计入跟随干警检察官职业生涯始终的执法档案，运用于评优评先、晋职晋级之中。与此同时，建立与考核机制相一致的奖惩机制，调动广大干警的积极性，使其进一步确立“罪刑法定”、“程序本位”等现代司法理念，有效避免违反程序办案现象的发生，努力营造规范办案、人人争做精品案的氛围。

第三，加强监督检查，实行严格的责任追究制。部门负责人和分管领导要开展经常性地规范办案教育，加强对规范办案的监督，注重办案程序、办案细节的审查，对发现的非规范办案的不良苗头和倾向性问题及时纠正。同时，检察机关要以案件质量管理为突破口，严格落实执法责任追究制，对执法办案过程中违反法律和办案纪律的，要追究当事人的责任，对部门负责人、分管领导失教、失管、失察的要按照党风廉政建设责任追究的规定予以处理，对包庇、隐瞒问题的责任人要严肃追究责任。对轻微违纪、案件质量不高、文书制作不规范、工作业绩平平、工作效率低等未构成违法违纪的，可通过诫勉、警告等方式督促其及时纠正。

三、充分发挥检务督察的监督作用

树立正确的监督意识和规范执法行为是检察干警通过自律的方式来进行执法办案内部监督。自律往往需要他律作为保障。纪检监察部门、检察委员会、上级检察机关无法对检察权运行的全过程进行全方位监督，前面已经阐述，在此不赘。此时，迫切需要一种贯穿检察权运行的全过程，对执法质量、执法程序、执法纪律进行全程监督，能有效预防、发现和纠正问题的机制，检务督察制度应运而生。因此，检务督察制度的建立符合检察事业科学发展的要求，是检察制度不断发展完善的必然，是建立中国特色检察制度的理性选择。

2007年10月最高人民检察院颁布的 《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》第3条规定，检务督察是指检务督察部门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实。检务督察具有以下特点和发展潜质：一是及时性和现场性，具有快速反应的潜力；二是全面性和完整性，具有监督检察权运行全过程的能力；三是具有整合内部力量、协调内部监督工作的优势，可以为构筑统一的执法监督平台创造条件；四是外通内联，下情上达，能够成为密切联系人民群众，与社会广泛接触的窗口；五是能够成为信息沟通与反馈的重要渠道；六是具有可信性和威慑性，能够引导社会舆论的走向。自2007年10月最高人民检察院颁布《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》至今，几年来，检务督察工作取得了一定的效果，较好地解决了检察机关内部监督滞后、监督无力的问题，但是，其仍然存在着督察主体设置不合理、督察渠道不宽、督察结果没有充分运用等问题，使检务督察制度没有发挥其应有的作用。为了更好的发挥检务督察的监督作用，需要采取下列措施：

首先，合理设置督察主体，使其具有相对独立性。任何监督机制能够在实际上发挥作用，首要的便是其自身职能履行能够排除外来的非法干涉，但是可以由其他机制合法制衡干预。检务督察制度也不例外。而在目前的检察实践中，检务督察工作成为纪检监察部门的主要职责，其中的检察业务督察工作由法律政策研究室负责。这就会产生下列结果：一方面纪检监察部门的职责是对检察人员的执法纪律进行监督，负责督察办案质量有越权的嫌疑，再加上人力、精力、业务水平的限制，使其无法充分履行职责；另一方面，由法律政策研究室负责督察办案质量，就会出现普通干警督察副检察长所作决定的局面，如果二者意见相悖，督察便陷入了两难境地。从而可以看出，如此设置督察主体不合理，其不具有相对独立性，无法做到敢于监督、善于监督、勤于监督，影响了督察作用的发挥。笔者认为，检务督察机构应由专职检委会委员组成，在检察长的领导下开展工作。理由在于以下几点：一是许多案件都是副检察长作出的决定，由检察长领导检务督察工作，避免了副检察长的干扰，保证了督察主体的相对独立性，使其敢于监督。二是由专职检委会委员负责检务督察工作，对督察中发现的问题或者部门间产生争议的案件可以报检察长或者检察委员会决定；同时，专职检委会委员可以对提请检察长或者检察委员会决定的案件进行督察，能够有效避免承办人员证据判断的主观倾向对检察长或者检察委员会形成误导，提高决策的科学性和准确性。三是能够理顺检务督察和纪检监察的关系，使纪检监察部门能够全面监督检察人员的执法纪律。

其次，拓宽监督渠道，增强监督的实效性。拓宽监督渠道，全面收集检察机关及检察人员执法活动（特别是违法违纪）的情报信息是检务督察工作成效发挥的前提和基础。在目前的检察实践中，检务督察工作主要是对办案质量进行事后监督，对事前、事中监督、执法执纪监督做的不够，没有实现对执法活动和办案质量的全方位动态监督。笔者认为，检务督察工作应当坚持“三个结合”：一是坚持事前、事中与事后监督相结合。从保障案件政治效果、社会效果的需要出发，检务督察应进一步强化对复杂敏感案件的事前、事中监督力度，通过事前备案、事中列席部门讨论会与对诉讼环节跟踪等方式，力求最大限度保障案件质量，避免因案件的不当处理产生不良的政治效果和社会效果，切实防患于未然。二是坚持案件质量监督和执法执纪监督相结合。在执法执纪监督上，注重案件回访和外部监督的反映。检务督察人员不仅要经常深入发案单位和部门，实地了解干警执法纪律、执法作风情况，而且要主动征求当事人、辩护人的意见，及时了解干警是否严格依法办事，是否有效保护当事人的诉讼权益，以便及时发现干警有无违法违纪的现象，从而达到保护当事人的合法权益、保障人权的目的。同时，要认真听取地方党委、人大、政府、政协和有关单位、新闻媒体及人民群众对检察机关及其检察人员的意见和建议。而且，可以利用互联网、开通投诉电话等方式收集人民群众的意见和建议。三是坚持常规督察、个案督察与专项督察相结合。针对一个时期常规督察、个案督察发现的带有普遍性的问题进行专项督察，同时将开展专项督察工作与检察机关中心工作和重点工作相结合，增强督察的针对性和实效性。

再次，充分运用督察结果，保证督察效果的权威性。检务督察的性质和工作目的必然要求督察效果能在实践中有效发挥，没有权利保障和威慑的督察效果最终会使督察制度成为一纸空文，使检务督察机制形同虚设。在目前的检察实践中，督察人员对督察中发现的问题只是就事论事地纠正，对督察结果不加运用，严重影响了督察效果。笔者认为，充分运用督察结果，应当做到以下两点：一是对执法状况的发展态势提出预警。长期以来，检察机关缺乏一整套对执法活动和办案质量的宏观预警机制和自我调适、纠正机制，以致在检察实践中常常是办案质量问题积累到相当程度才警觉，才采取补救性措施，往往已是事过境迁、“亡羊补牢”。检务督察是对执法活动和办案质量的全方位动态监督，对督察中发现的问题不能就事论事的纠正，而应该将一个时期来的问题集中分析，从中发现执法中的薄弱环节和倾向性问题，进而进行深入研究，并结合实际提出解决办法和建议，从而建立健全检察机关执法活动的宏观预警机制，确保检察机关对自身执法状况调整控制的主动性和准确性。二是将检务督察结果纳入案件质量考核、执法档案、评优评先及晋职晋级考核中，在检察业务督察中发现的干警违法违纪行为，移交纪检监察部门依照党纪政纪处理；涉嫌犯罪的，移交相关部门处理，从而提高对执法活动中违法违纪行为查处的准确性和及时性，形成对执法不公行为的强大威慑力，保证督察工作的权威性。

*北京市怀柔区人民检察院［101400］