检察机关开展民事执行监督工作机制的思考

文◎夏学海 吴 静

检察机关开展民事执行监督工作机制的思考

文◎夏学海*吴 静**

近几年来，检察机关对民事执行监督进行了积极的探索和实践，收到了较好的法律效果和社会效果。对履行法律监督职责，促进公正执法发挥了重要作用。但实践中也遇到很多问题，对开展民事执行监督赞成者有之，反对者亦有之。那么，检察机关对民事执行活动能否实行监督，如何依法开展监督，如何保障监督的良性开展，则是我们重点关注和解决的问题。

一、检察机关民事执行监督面临的困境

虽然检察机关有权也有必要对民事执行开展监督，但不可否认，在民事执行监督中仍面临着很多困境。

第一，立法不足，导致检、法两家认识不一，限制民事执行监督工作的开展。

第二，实践中民事执行监督，缺少有效的监督方式和监督措施保障。

第三，检察机关内部对民事执行监督认识不足，不敢或不愿开展民事执行监督。

二、建立民事执行监督工作机制的思考

要有效开展民事执行监督，充分发挥检察机关的监督职责，就必须结合民事执行工作自身特点，明确具体的监督方式和方法，建立健全符合民事审判监督规律的监督工作机制。

（一）民事执行监督的启动程序

检察民事审判监督启动方式主要有三种：当事人申请，转办或交办，自行发现。对于前两种方式适用于民事执行监督一般没有异议，而对于第三种，即检察机关自行发现案件线索并启动执行监督程序，应当谨慎行使，区别对待。因为民事执行中涉及和处分的是当事人私权利，应当充分尊重当事人的“意思自治”，一般宜实行“不告不理”原则。如对于消极执行或执行不当等侵害了当事人权益的执行行为，如果当事人对此不予主张，可能存在当事人放弃这部分权利和利益情况，检察机关也不宜主动追究。从这个角度来说，民事执行监督应是被动监督和消极监督，但是损害国家利益、社会公共利益的除外。这点也等同于现在探索的检察机关提起公益诉讼，如果执行中发现当事人不当放弃国家利益和公共利益，或执行行为损害国家利益和公共利益的，检察机关发现后应主动监督。

（二）民事执行监督的范围

宪法和民事诉讼法对检察机关民事监督的范围都没有做排它性规定，故民事执行监督的范围可为民事执行活动的全过程，包括执行程序，执行措施，在执行中做出的裁定，执行人员是否有违法行为等。对于当事人向检察机关提出申诉的，都应当进行审查、调查和监督。但对于先予执行的裁定，不宜纳入检察机关执行监督的范围内。在最高法的批复中也提到过这个问题。因为检察机关民事监督总体是事后监督，主要针对已生效的判决和裁定，而先予执行的裁定虽然已经生效并予以执行，但据以裁定的民事案件却正在审理中，尚未审结，故先予执行的裁定实质是暂时的执行，待判决下发后，还可能存在执行回转，因此检察机关不宜先行监督。

（三）民事执行监督的方式

1．检察建议。这是目前最常用的监督方式，也易为法院所接受。主要包括两种：一是纠正一般违法行为的检察建议。二是暂缓执行或中止执行的检察建议。一般为检察机关对生效民事判决提出抗诉时，发现正在执行，而直接下发暂缓执行或中止执行检察建议。但对于暂缓执行的建议，最高法在2000年下发的批复中提到“人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据”，给实际工作造成了困难。事实上如果检察机关已经对民事判决提出抗诉，在案件已经面临再审的情况下，案件应当暂缓执行。而检察机关作为抗诉机关建议法院暂缓执行，应是检察机关履行监督职能所需，也可避免法院执行不当，损害当事人利益，于法院、当事人双方都是有益的。

2．抗诉。对于抗诉这一监督方式目前争议较大，最高法在批复中直接指出 “人民法院为了保证已发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围”。还有观点也认为，抗诉周期漫长，不适合执行监督。我们认为对于抗诉这一方式应当谨慎行使，尽量优先选择其他的监督方式，但不应全盘否定。因为在民事执行裁定中有涉及到对相关当事人实体权益的处分，如变更、追加被执行主体，案外人提出执行异议等，对于这种涉及处分实体权益并确有错误的裁定应当允许检察机关进行抗诉。这可以增加当事人权利救济途径，有利于保证当事人权益，并且对已生效的判决、裁定提出抗诉符合民事诉讼法规定。但对于程序性错误的裁定应采取检察建议，不宜提出抗诉。

3．纠正违法通知书。这是检察机关履行监督职责时常用的一种方式，监督的范围往往是针对法院审判活动中错误明显，实效性比较强的问题而提出的，其监督效力上和执行力上均强于检察建议。因此，检察机关在民事执行监督中，可以使用《纠正违法通知书》，纠正法院执行活动中的错误。即对法院执行活动中出现的严重违法行为，不及时纠正会严重损害当事人的利益，或国家利益、社会公共利益的，以纠正违法通知书的形式及时提出纠正意见，责令法院限期纠正错误的执行行为。

4．现场监督。现场监督直接面对执行活动，更具有监督的及时性和直观性。实践中现场执行监督会收明显的法律效果和社会效果，一方面，现场执行监督会督促法院执行人员依法执行，防止出现错误执行的问题；另一方面，对于难以执行的“钉子户”由于检察机关的参与，会加大执行的力度。但实践中不能滥用，特别是目前民行检察人力有限，相应制度不规范，应有限制使用。应把握以下几点：一是以当事人申请或法院申请为检察机关进行现场监督的基本前提，一般案件不宜主动进行现场监督；二是对于涉及国家、公共利益的重大执行案件，法院应向检察机关告知，由检察机关决定是否进行现场监督；三是现场监督中不能干涉法院正常的执行活动，对法院的执行活动只建议不指挥。

（四）民事执行监督的保障措施

要保障检察机关依法履行监督职责，使执行监督取得实效，就必须明确规定民事执行监督的保障措施。

1．明确民事执行监督的范围和途径。目前民事执行监督的最大障碍是法律规定不明确、不完善，而导致检法两家认识不统一，实际操作难进行。因此，应加强立法，在法律层面明确民事执行监督的范围和方式方法。建议在修改《民事诉讼法》时，将检察机关民事执行监督的内容纳入其中，在基本法中予以明确。为了弥补目前司法实践中存在的问题，可由最高检、最高法在实践调研的基础上，联合颁发司法解释，使民事执行监督工作有法可依。最高人民检察院下发的《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》已经明确了要会同有关部门，研究人民检察院对民事执行裁定、执行决定和执行行为进行法律监督的范围、途径和措施。相信近期将会出台相关的规定或司法解释。

2．增强对民事执行监督的措施保障。目前人民法院对民事执行监督主要是通过回函方式来反馈监督结果。但如果检察机关对法院的执行活动提出纠正意见，而法院不予采纳或纠正不到位，则缺少后续的监督保障措施。又如对执行违法行为提出纠正意见，但该违法行为已经发生又不具有可纠正性，检察监督便只具有警告的作用，而该案是否最终执行，执行的程度怎样，检察机关往往无法进一步监督。因此，应尽快完善民事执行监督方面的保障规定，使监督具有可实行性。例如：可规定人民法院对检察机关提出纠正意见，应采取裁定的形式回复采纳情况。如果认为检察机关的纠正意见不正确，也应回函说明。对检察机关仍坚持原意见的报同级人大常委会决定。对违法行为不具有可纠正性的，则采取责任追究方式解决等。

3．赋予检察机关必要的执行监督权力。一是调卷权。在民事执行监督工作中，应允许检察机关调阅相关的执行卷宗，必要时可以调阅该案实体判决的卷宗，进行审查。二是初查权。对民事执行监督活动中，发现有枉法和职务犯罪线索的，可由从事民事检察的干警直接开展初查，发现确有渎职、贪污受贿等职务犯罪的，移交自侦部门立案侦查。对于初查中发现的其他违法行为，可通过检察建议或纠正违法通知书的方式提出纠正意见。三是督促公益执行权。对于涉及国家、社会公共利益的执行案件，发现法院消极执行、不当执行或当事人不积极督促执行的，可由检察机关督促执行或现场监督执行。

*黑龙江省齐齐哈尔市人民检察院［161006］

**黑龙江省齐齐哈尔市建华区人民检察院［161006］