国土资源行政主管部门发生渎职犯罪的环节及查办方法

文◎范增双 徐世军 刘英波

国土资源行政主管部门发生渎职犯罪的环节及查办方法

文◎范增双*徐世军*刘英波*

我国现行的国土资源行政主管部门，除土地资源管理职能外，还包括矿产资源管理职能。本文所说的国土资源行政主管部门仅指行使土地资源管理职能的行政部门。从国土资源行政主管部门核心业务工作流程、易发犯罪环节及相关案例；犯罪表现形式；查办案件方法这三个方面介绍国土资源行政主管部门发生渎职犯罪环节及查办方法。

一、核心业务工作流程易发犯罪环节

国土资源行政管理工作，依据大量相关的土地法规及工作流程。每个行政管理及审批环节都需要法规规定的前置要件，违反规定达到一定的法律后果，就可能涉及渎职犯罪。

（一）土地利用工作流程：国有土地使用权的利用和审批分为建设用地审批、转让出租抵押审批、企业改制资产处置、土地使用权收回、集体建设用地、居民建房。其中在建设用地审批中，业务量比较大，出现的渎职犯罪概率相对多。建设用地审批程序：拟定年度供应计划——制定划拨供地出让方案——编制方案——收储中心——组织招拍挂活动——成交确认——审核——领导签批——办公室办文。如果在不是招拍挂方式出让土地而是划拨协议出让方式审批建设用地只是划拨协议出让方式取代了招拍挂方式，在确定是否符合划拨供地条件，及计算土地出让金环节都有相应的规定，也是渎职犯罪的易发环节。

（二）耕保业务流程：建设用地审查报批——申请——拟征地公告、调查摸底、确认数据、组织听证、草拟征迁方案——勘测定界——编制一书四方案——会签会审上报市政府——报省厅——收取报批费用——省政府下达批复——实施。建设用地审查报批过程中，易出现渎职犯罪的环节是在调查摸底环节和上报审批环节。案例：某市国土资源局工作人员在组织调查摸底的工作环节，没有认真调查土地权属情况，对集体土地没有认真测量面积，对农民的宅基地也没有每户认真测量，造成被动迁的村民集体组织及村民个人没有依法得到应得的补偿。

（三）地籍管理流程：地籍管理的工作内容分为，土地权属管理、土地资源调查。土地权属管理分为土地登记发证、土地权属纠纷调处。土地登记发证的程序是:初始登记——通告——申报登记——地籍调查——权属审核——公告——登记注册——颁发证书；变更土地登记——土地变更登记申请——地籍调查——权属调查——地籍测量——权属审核--注册登记。每个环节都需要规定的前置要件，是必须具备的，才能进行下一个环节的审批。在地籍管理工作中已发生渎职犯罪的环节主要发生在土地登记发证、土地权属纠纷调处工作中，其中多数发生在土地登记发证工作中，如某市国土资源局工作人员，在土地权属登记工作中，不认真审查，对不符合土地登记条件的申请，受理登记，也有对其提供的虚假登记材料不认真审查，受理登记。有的是造成开发成本提高，有的是给权利人造成损失，又如，某土地局工作人员，在土地权属纠纷调处工作中，徇私舞弊，凭着土地登记专业性强，当事人不懂的有利条件，在土地权属纠纷调处工作中不及时做出正确处理，甚至做出错误的处理决定，给当事人造成重大损失。

（四）土地监察工作流程：案件来源——受理、不受理——立案——责令停止违法行为、调查——告知、听证——下达处罚决定——送达——建议处分、交罚款、犯罪案件移交。在土地监察工作中已发生渎职犯罪的环节是责令停止违法行为、调查环节。某市土地监察大队工作人员，在土地监察工作中，发现违规占用土地，不制止、也不向领导汇报。也有负责土地监察工作的工作人员，在执行土地监察工作中，遇有人说请，就不认真执法，对违规用地行为不依法处理，致使违规用地的建筑林立于城市建设规划区内，给市政建设，城市开发增加了成本。还有土地监察工作人员，在土地监察工作中，发现破坏土地资源的一般刑事案件，不移交司法机关，而只是采取罚款等方式处理。

二、查办国土资源行政主管部门在行使土地资源管理职能过程中发生渎职犯罪的依据和表现形式

首先，国土资源行政主管部门发生的渎职犯罪有：滥用职权罪、玩忽职守罪、非法批准征用占用土地罪、低价出让国有土地使用权罪、国家机关工作人员签订履行合同失职被骗罪、徇私不移交刑事案件罪等。

其次，国土资源行政主管部门发生的渎职犯罪的表现形式主要有：国土资源行政主管部门工作人员超越职权，违反规定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为；国土资源行政主管部门工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为；其次是国土资源行政主管部门工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规非法批准征用占用土地；国土资源行政主管部门工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，非法低价出让国有土地使用权情节严重的；国土资源行政主管部门工作人员在土地监察、土地登记、土地审批过程中，发现应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交的等。具体的常见的表现形式有：违反规定少算土地出让金、违规核发土地批件，不认真履行职责进行土地登记，同意边报边批、未批先占，以罚代批、不移交刑事案件等。

三、查办该类案件方法

（一）深入学习土地资源管理的专业知识，打下坚实的初查基础。深入学习土地资源管理的相关法规及专业技术知识，是初查的基础。可以在网上查询，也可以异地了解学习涉案部门的知识。

要全面收集相关的法律法规。要以学习和研究《刑法》、《刑诉法》的严谨态度弄懂弄通与案件相关的土地资源管理及民事方面的法律法规，准确适用相应条款，得出正确的初查结论。

（二）学懂弄通易发案环节所涉及的法规。突击审查某项具体工作，查处渎职犯罪。具体做法主要有：

一是对市政工程建设动迁档案进行审查。因为，这部分动迁档案比较完整，涉及的又是市政建设的成本，如果成案，证据好固定，损失好确定。可调取几年以来动迁成本较大的市政工程动迁档案，审查动迁中所涉及的建筑、房屋的权属资料是否合法，如动迁所涉及土地使用证是否属违规核发，房屋所有权证是否因违规核发的土地使用证而核发，是否因此导致动迁成本过高，是否对市政建设所要占用的土地的用地性质、土地类别的认定错误，导致补偿标准过高。这样，即可发现国土资源行政主管部门发生的渎职犯罪案件。

二是对全市欠缴的土地出让金情况进行审查。有假借刺激经济，拉动内需为名，滥用权力擅自批准缓交土地出让金，造成土地被用地者抵押给银行土地出让金不能收缴的后果。也有为了本地区建设、为本地区税收等原因擅自决定缓交土地出让金，致使土地出让金无法收缴。可以全面调查全地区土地出让金免缴、欠缴的全部情况，进行排查，查处渎职犯罪问题

三是对全市划拨土地进行有重点的排查，查处违法划拨土地的渎职犯罪问题。

四是对全地区改制企业涉及处理国有土地的工作进行重点调查。

审查在国有企业改制过程中，违法处理国有土地的渎职犯罪问题。尤其国有企业改制过程中，对政府原划拨给国有企业的土地的处理进行审查，查处土地资源行政管理人员渎职犯罪问题。

（三）坚持秘密初查的原则。秘密初查应贯彻于初查的全过程，秘密初查要贯彻到每一个细节。如：以一个初查目的，掩护另一个初查目的；以一个初查案件，掩护另一个初查案件；以调查一个不是指向犯罪的违规点掩护调查指向犯罪的违规点等。更要迅速高效的开展初查，否则人为的造成初查时间过长，初查的秘密性也会大打折扣。

要在全面收集相关法律规章及书证物证之后，集中时间询问证人，减少证人所受的干扰。时机成熟后，及早接触初查对象，增加突破案件的突然性，减小办案阻力。

（四）坚持查渎职犯罪与查经济犯罪并重的原则。渎职的背后往往就有经济利益存在，对那些长期行使某一重点土地资源行政权的涉案嫌疑人，尤其是社会上口碑不好，经济状况又明显超出其正常收入的嫌疑人，在初查时就对其经济状况进行调查。如发现其存在受贿、贪污、巨额财产来源不明等问题。一是对我们查办的渎职犯罪案件，是一个强有力的支撑。二是深挖渎职犯罪行为背后的深层次问题，即打击渎职犯罪背后存在的贪污贿赂犯罪，才能够取得查办国土资源行政主管部门发生的渎职犯罪的最佳法律效果和社会效果。

*辽宁省盘锦市人民检察院［124010］