县级国库收付制度改革存在的问题及对策

姜全领

（延津县财政局，河南 453200）

县级国库收付制度改革存在的问题及对策

姜全领

（延津县财政局，河南 453200）

国库集中收付制度改革以来，取得了很大成效，但在实际运行中还存在一些不容忽视的问题，包括思想认识、改革进度、财力水平、管理规范、机构设置、网络建设等不同层面，都需要尽快研究和解决。本文结合河南省延津县的实际情况，对如何进一步推进县级国库集中收付制度改革提出针对性的对策建议。

县级 国库收付 问题 对策建议

2010年是我国国库集中收付制度改革十周年。十年来，改革从无到有，由点到面，不断发展创新，迎来了累累硕果。国库集中收付制度改革是财政四项改革的核心内容和关键环节，是建立社会主义市场经济条件下公共财政基本框架的一项重要内容。通过建立国库单一账户实现对财政资金的监管，在一定程度上增强了政府调控能力和财政管理透明度。但在实际运行中还存在一些不容忽视的问题，需要进一步研究和解决。笔者结合基层实际情况，对如何进一步推进县级国库集中收付制度改革提出几点对策建议。

一、当前县级国库集中收付制度改革中存在的问题

1.对国库集中收付制度改革认识不到位。由于时间短，认识不到位，国库集中收付制度改革推行过程中必然会遇到一定的阻力。一方面，人们对财政资金分散收付方式已经习惯，实行国库集中收付制度改革，思想上一时难以完全转变，需要有一个适应的过程。另一方面，一些部门和单位可能会由于原来既得利益受损而对改革产生抵触情绪。在分散收付方式下，部门和单位拥有对资金的直接收付权，自主性强，资金还可以存在商业银行生息，由单位使用。实行国库集中收付制度改革后，这些利益将不复存在。

2.国库集中收付制度改革进展不平衡。目前，大部分县级财政已经实施了国库集中收付制度改革，还有部分县级财政由于主观上不够重视，采取措施不力以及资金、技术等方面原因，改革进程缓慢，个别县（市）对推行此项改革仍然举棋不定，犹豫不决。已经实施改革的县（市），还有相当数量的财政资金没有纳入改革的范围，财政直接收付规模偏小，有的还保留了一些过渡性办法，如允许预算单位保留基本账户等，国库集中收付制度改革总体上发展很不平衡。

3.部分县级财政可支配财力较少，客观上影响了国库集中收付效果。推行国库集中收付制度改革的主要目的就是最大限度地减少财政资金的库外沉淀和闲置浪费。由于地域差异和县域经济发展不平衡，各地县级财力状况不一，大部分县级财政可支配财力较少，每年除安排工资性支出、社会保障支出、医疗卫生支出、法定支出和一些必要的公用经费支出外，基本上拿不出钱来搞公共建设和支持事业发展，属于典型的“吃饭型财政”。对这些县而言，库外沉淀资金非常有限，通过国库集中收付来解决财政资金调度困难，实现财政资金的“聚变”效应，效果不太理想。

4.财政国库机构不健全，人员力量薄弱。目前，一些县级财政部门预算、国库管理机构没有分设，国库执行机构也没有成立。国库机构不健全、人力资源匮乏也是影响国库集中收付制度改革的原因之一。

5.财政预算管理制度改革不到位。国库集中收付的基础依据是单位用款计划，而单位编制用款计划的前提条件是该单位的部门预算。因此，部门预算是否科学规范将直接影响到国库集中收付制度改革的顺利实施。部门预算改革是国库集中收付制度改革的前提，国库集中收付制度改革是建立在部门预算改革的基础之上。国库集中收付制度的成功推行主要靠与完善的部门预算体系实现“无缝对接”。当前部门预算的编制和管理还存在不少问题：一是预算编制比较粗糙，缺乏科学的定员定额标准体系，大部分预算项目无法细化。二是缺少完善的部门预算法规。三是支出预算刚性不够，预算调整追加较为频繁，缺乏计划性和科学性。加之部门既得利益的相互影响，多项因素直接制约部门预算改革的顺利实施，预算执行较为困难。在目前状况下，实现国库集中收付制度与完善的部门预算体系的“无缝对接”比较困难，直接影响到国库集中收付制度的正常运转。

6.预算内外收入难统管。国库集中收付制度改革首先要建立在收入统管的基础上，只有将所有资金纳入国库，才能真正形成收入一个笼子，支出一个漏斗，彻底解决预算内外两张皮、多头开户和交款不及时，甚至“小金库”问题。目前财政职能还不够完善，收入的集中涉及到划分财政资金分配权和收付权的变革、单位的切身利益、政府职能的转变和财政管理体制的调整，难度可想而知。

7.财政管理体制有待进一步完善。国库集中收付方式为经费直达收款单位，政府采购资金国库直拨，资金收付无在途、无沉淀、无中间环节。所有资金未支前，一律存放在国库单一账户，单位账户始终保持零余额，单位只体现指标的变化，达到“管钱的不用钱，用钱的不管钱”的目的。目前，政府职能和支出责任划分横向上“缺位”与“越位”并存，纵向上事权划分不清，财权与事权不对称，存在“上级出政策，下级掏口袋”现象。尤其是省以下财政管理体制调整尚不到位，财力层层向上集中，事权却较多下移，一定程度上加剧了县级财政困难，制约了国库集中收付方式的改革。

8.现行网络系统建设尚不能完全满足国库集中收付制度改革的要求。实行国库集中收付制度改革后，财政资金的拨付管理将发生重大变革，涉及面广且工作量大，只有以现代化的财政管理信息系统、国库管理操作系统和银行资金清算系统为依托，才能确保财政资金收付的安全、高效和快捷。但是，目前县级与国库集中收付相配套的现代化信息系统建设还相对滞后，大部分县（市）还没有建立起快捷的银行资金清算系统，财、税、库、行之间尚未实现横向计算机联网或联网程度不高，少数县级财政内部各职能部门之间尚未实现信息共享。国库集中收付系统的数据无法和其他相关部门共享共通，在实际运行中相互之间容易产生脱节。国库集中收付的配套信息化系统建设若不尽快推进，将直接影响国库集中收付制度改革的顺利进行。

9.会计机构设置、管理模式不合理。当前，县级会计机构设置和管理不尽相同，设置不合理、定位不准确、管理不规范。有的县（市）实行集中核算模式，有的实行会计委派模式，有的实行单位独立设置会计机构模式。实践证明，会计集中核算和会计委派制已不能适应当前国库集中收付改革的需要。实行会计集中核算和会计委派制后，导致会计职责不清，单位财务管理职能明显弱化，会计人员远离核算单位，只能被动地记账，不能全面、及时了解一个单位的实际财务收支状况，不利于财政部门及时了解单位信息，影响了部门预算编制精细化和财政决算工作的开展。

10.直接收付速度较慢。一是商业银行在月末、季末、年末为保持存款余额有意压款，人为造成收付速度慢。二是商业银行改革滞后，不支持代理银行先垫款收付，再清算还款的倒清算管理方式，上级银行视垫款为违规行为，导致商业银行只有在资金清算到帐后才能办理收付业务。

二、进一步完善国库集中收付制度改革的对策建议

1.加强宣传，统一思想，提高认识。国库集中收付制度改革涉及面广，必然触及多方面利益，推行中遇到一定阻力在所难免。一方面，要加大对公共财政理念的宣传工作，让大家明白，实行国库集中收付制度改革的目的是建立一种公开、透明、规范、高效的运行机制，是将财政资金置于全社会监督之下，是提高政府工作效率的根本措施。另一方面，财政部门要屏弃“等、靠”思想，不断探索改革的新思路、新方法，积极寻求政府的支持。只有统一了思想，提高了认识，单位、部门才能理解、配合和支持国库集中收付制度改革工作。

2.积极培植财源，壮大县域经济实力。通过国库集中收付来解决财政资金调度困难，实现财政资金的“聚变”效应，必须以一定的可用财力为基础。因此，要解决县级因财力不足而影响国库集中收付制度改革效果的问题，必须充分利用当前国家积极财政政策和适度宽松的贷币政策，用活用好中央拉动内需资金和中央代地方发放的国债资金，积极培植财源，壮大县域经济实力，提高县级财政可用财力的保障能力。同时，上级要通过优化财政支出结构，积极筹措资金，增加一般性转移支付资金规模，加大对财政困难县的支持力度，切实帮助解决财政困难，为县级推行国库集中收付制度改革提供坚实的经济基础。

3.进一步完善财政国库机构，努力提高财政国库队伍素质。在进一步完善财政国库机构，增加人员力量的同时，财政国库部门的干部，要不断加强财经理论和业务知识的学习，提高学习的自觉性，养成勤于学习、善于学习的良好习惯。不仅要善于发现问题，还要科学解决问题，努力造就一支政治过硬、业务精通、作风优良、勇于创新的财政国库干部队伍。

4.深化部门预算改革，切实提高预算编制和管理水平。严格按照公共财政要求，重点抓好部门预算编制改革，逐步实现所有财政资金收付建立在明晰的部门预算基础上。一是在预算编制环节，努力做到零基预算和细化预算。特别是在编制支出预算时，应根据不同单位实际，制定科学合理的支出定员定额标准体系。只有预算细化，单位用款计划编制准确，才能确保预算单位各项工作的正常运转和国库集中收付制度改革目标的顺利实现。二是在预算执行环节，应进一步强化预算的刚性约束。一方面，防止随意调整、追加预算等行为的发生。另一方面，建立合理、规范的预算调节机制，赋予主管单位和财政部门一定的预算约束权力，在实际情况发生变化时，预算单位可以快捷、简便、高效地调整预算。这样既能保证预算单位按预算列支，又可以促进预算编制水平的逐步提高。三是要加强预算编制与执行环节的监管力度。财政监督部门应对部门预算编制下达、计划拨付到资金使用全过程实施监管，并进行绩效评价，真正形成预算编制、执行、监控相互分离又有效结合的体系。

5.进一步深化和完善非税收入管理制度改革，加强预算内外资金集中统一收缴力度。进一步完善收支两条线改革，真正把思想认识统一到非税收入“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”上来，将征收管理权落实到财政部门，实现非税收入统一征收、统一预算、统筹安排。县级财政部门要按照上级要求，加强对各项征收计划的预算管理，清理整顿行政事业性收费、基金项目，将保留项目逐步纳入预算管理。加大综合财政预算改革力度，深化“收支两条线”管理改革，加快对单位预算外等各项财政性资金和其他收入实行集中统一收缴，并将其纳入部门预算管理进程，切实做到预算内外资金统筹安排使用。

6.完善管理方式，科学设置国库集中收付流程。要按照“科学控制、合理分工、简化流程、快捷方便”的思路规范国库集中收付流程，从指标录入、计划下达到申请收付，要形成一套行之有效的操作程序与办法。特别是对政府采购涉及面广，单位普遍反映计划审批程序复杂、资金拨付困难等问题，财政部门要不断创新管理方式，简化计划下达以及资金直达流程。

7.加强国库管理信息系统建设，实现信息资源共享。国库管理信息系统是财政国库工作的强大技术支撑，也是推进财政国库管理信息化的操作平台。财政部门一定要按照规定和要求，认真做好计划，及时组织实施。一是以“金财工程”建设为契机，结合国库集中收付改革要求，整合开发内部网络软件，建立一套安全可靠、功能强大的国库集中收付操作系统，实现预算编制、国库集中收付、非税收入、总预算会计、预算单位相联系的网络系统，实现网络资源共享及信息传递的电子化，充分发挥整体效能。通过该系统运作，力求实现资金收付程序的规范化，预算执行监控的动态化，预算单位支出信息采集的实时化。二是尽快实现财政部门、税务部门、国库、代理银行等相关部门之间的“财税库银”横向联网，构建联合信息网络，实现数据共享、多方对帐和多渠道监控的目的，充分应用现代信息技术，不断深化和完善国库集中收付制度改革，提高国库集中收付效率。

8.采取有效措施，确保财政资金安全运行。实现国库集中收付制度改革后，出现了许多新情况和新问题，对财政性资金使用提出了更高要求。因此，必须因地制宜，制定一套行之有效的措施与办法，保障财政性资金安全运行。一是制定收付系统管理制度，规范操作流程。对收付录入、资金审核、收付令打印、会计账务处理等不同的管理人员，按照资金管理权限的不同，分别授予相应的权限，业务人员只能在分配的权限内进行操作，不允许使用他人账户进行登录，也不得将账户提供给他人使用。明确岗位职责，严禁一人多岗独自操作收付全过程。二是建立重要空白凭证管理制度。对业务专用章、空白凭证实行专人分管，特别对空白收付令实行保管与使用相分离制度，对纸质凭证建立档案登记制度。三是对重要业务岗位实行定期与不定期轮岗制度。四是实行目标考核责任制度和过错失误追究制度，降低资金管理风险。五是积极探索建立动态监控制度，建设动态监控系统，强化实时动态监控，及时发现和有效查处违规行为，确保财政资金安全运行。

9.协调代理银行关系，确保资金收付畅通。财政部门在选择代理银行后，要进一步加强与其的联系和沟通，取得代理银行的配合和支持。一是与代理银行签订零余额账户资金收付与清算协议，明确双方的权利与义务，规范约束各自的行为。二是通过人民银行在代理银行设立“清算准备金账户”，以解决资金清算不及时、占用代理银行资金的问题。三是与代理银行协商银行纸质票据传递及汇总手续费问题。四是督促农村信用合作社尽快建立与财政集中收付系统相配套的资金收付系统，从而保障财政与代理银行收付网点的网络畅通，确保国库资金安全快捷收付。

10.完善收付方式，加强预算单位财务管理。按照国库集中收付制度改革的要求，制订切实可行的预算单位财务管理办法，界定和明晰财政直接收付和财政授权收付范围。完善信息交流制度，及时掌握业务活动的重要信息，增强管理的时效性和针对性。实施会计集中核算的县（市），要积极推进转轨工作，由部门和单位实行财务管理和会计核算，真正做到不“混责”、不“串岗”、不“越位”、不“错位”，各司其职，各负其责。加强对单位会计机构和人员的业务指导和管理，单位会计人员不仅要核算财务收支，更要转变观念，对部门和单位的预算编制、用款计划编制、用款资金申请、项目实施绩效评价等全过程参与和管理。

11.加强监督制约机制，确保改革顺利实施。充分发挥国库集中收付制度改革强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，加强监督制约机制。财政、国库、审计、代理银行及预算单位应按照各自的职责对财政资金收付过程和结果进行监督。财政部门要建立预算单位分月用款计划制度，加强对财政资金使用的监督，同时要建立健全国库收付执行机构的内部监督制约制度；人行国库部门要严格履行央行对商业银行的监管职责，强化对代理银行的资信、资金清算业务的监督；审计部门要进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监控体系，确保国库集中收付制度改革的顺利实施。

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1672-9544（2010）09-0047-04

【责任编辑 张兵男】