安徽省城乡统筹与卫生资源配置研究

张同利，李 侠

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233000）

1 引言

党的十七大报告中明确提出，科学发展观的根本方法是统筹兼顾。在需要统筹发展的多种关系中，统筹城乡发展无疑处在十分重要地位。2010年的中央一号文件是体现城乡统筹战略最突出的文件，不仅文件标题中含有“城乡统筹”四个字，具体内容更是无处不体现城乡统筹的思想。

而与广大人民群众生命健康息息相关的城乡卫生事业对于城乡统筹发展又起着突出作用。长期以来，由于我国社会城乡“二元”结构的特征，包括医疗资源在内的各种社会资源享有与分配存在着严重不平衡，致使城乡差距日益增大。虽然近年来新型农村合作医疗制度形成了以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，对减轻农民因疾病带来的经济负担、提高农民健康水平起到了重要作用，但是当前我国卫生资源配置的城乡差距仍然过大。如何缩小城乡卫生差距，合理配置城乡医疗卫生资源，实现城乡卫生的均衡发展，让农民也能享受到和城镇居民同样的优质医疗卫生服务，全面提高我国农村居民健康保障水平和生活质量，这是摆在我们面前的重要课题之一。

2 城乡统筹与卫生资源配置的内涵

统筹城乡发展就其内涵和实质来讲，就是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，纳入经济社会发展统一规划中去通盘考虑，把城市和农村经济社会发展中存在的问题及其相互关系综合起来研究，统筹加以解决，建立有利于改变城乡二元结构的市场经济体制，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展。

卫生资源是社会在提供医疗卫生服务过程中占用或消耗的各种生产要素的总称。卫生资源配置是指卫生资源在卫生行业(或部门)内的分配和转移(流动)。其有两层含义：一是卫生资源的分配——称为初配置，其特点是卫生资源的增量分配；二是卫生资源的流动——称为再配置，其特点是卫生资源的存量调整。卫生资源配置的内容主要有卫生机构的设置、医院床位、卫生人力、卫生设备和卫生经费配置等5个方面[1]。

统筹城乡卫生资源合理配置，就是用科学的发展观和统筹的思路，建立起城乡卫生资源合理配置的新体制和运行机制，从而缩小城乡卫生差距，合理配置城乡医疗卫生资源，实现城乡卫生的均衡发展，让农民也能享受到和城镇居民同样的优质医疗卫生服务，全面提高我国农村居民健康保障水平和生活质量。

3 安徽省卫生资源配置的现状

3.1 卫生资源总量进行了调整

2005年～2009年安徽省在卫生机构总量方面呈递减趋势，且减幅比较明显。但在医院和卫生院床位数、卫生技术人员等方面的总量则呈递增趋势，且增加比较明显。

从卫生机构来看，2005年～2009年，卫生机构总数减少了1649个。其中医院和卫生院、疾病预防控制中心（防疫站）、门诊（部，所）、专科防治（所、站）等部分机构数量也都有所减少。从床位数和卫生技术人员数来看，两者数量均有明显增加。如医院和卫生院床位数在5年的时间内增加了3万张，卫生技术人员数5年间共增长2.8万人(见表1)。

表1 2005年～2009年安徽省卫生资源配置情况

3.2 农村卫生资源总量不断增长

近年来，安徽省政府为建立完善社会主义市场经济体制下的农村卫生服务体系、优化农村卫生资源配置、提高其效率和效益、满足农村居民多层次的健康需求、提高农村居民健康水平，不断加强对农村地区卫生资源的投入，使得农村卫生资源配置方面有了显著改善。2005年～2009年，乡村医生和卫生员数量共增加0.2万人；参加新型农村合作医疗人数持续增长，已由2005年的614万人，增加到2009年的4651.7万人，增加了4037.7万人；截至2009年末，新农合参合率已达到93.57%，有效地减轻了农民就医的经济负担，改善了农民的就医状况，提高了农民健康水平。

在村卫生室总量方面则呈递减趋势，且减幅比较明显。2005年～2009年间村卫生室数量由2.3万个，下降到1.9万个，共减少0.4万个。究其原因在于近年来在优化农村卫生资源配置方面，安徽省坚持“控制总量、盘活存量、优化增量、提高质量”的原则，结合各地的乡镇区划的调整、交通条件的改善和农村卫生资源的现状，调整农村医疗卫生资源的布局，对原有的村卫生诊所进行了整合。并按照《安徽省农村医疗卫生机构设置指导意见》的要求，原则上一个行政村设置一所村卫生室。卫生院所在地的行政村可以不设卫生室，人口少的邻近行政村也可以联合设置卫生室。因此，近年来在村卫生室总量方面有所下降（见表2）。

表2 2005年～2009年安徽省农村卫生资源配置情况

3.3 卫生资源区域配置不平衡

近年来，安徽省各市之间的卫生资源配置差距也在不断拉大。以2008年为例，每万人中，卫生机构数最高的池州市比最低的亳州市高出49.8个；医院和卫生室数最高的黄山市比最低的宿州市高出7.3个；卫生技术人员数最高的铜陵市比最低的亳州市高出435.6个；医院和卫生室床位数最高的合肥市比最低的亳州市高出324.8个；村卫生室数最高的黄山市比最低的阜阳市高出37.9个；乡村医生和卫生人员数最高的安庆市比最低的铜陵市高出59.9人（见表3）。可见，安徽省内各市的卫生资源配置差距依然较大。总体来说，皖南地区在卫生资源配置方面要优于皖北地区。

表3 2008年安徽省部分城市卫生资源配置情况

4 优化安徽省城乡卫生资源配置的措施

4.1 树立大卫生观，实行全行业管理

卫生行政部门要根据实际需求，在资源配置上摒弃狭隘的地方保护主义，理顺医疗机构的行政管理体制，彻底打破条块分割的管理模式。在理顺行政管理体制的基础上，合并重组功能重叠、地理位置接近的医疗机构；关、停、并、转、迁经营管理效益不当、运转效率低下的医疗机构，以规模效益来实现资源共享，着重在纵向上进行卫生资源的再分配。要坚持“把高层医院做精，中层医院做大、做强，基层医院做好”的原则，降低服务成本，提高服务质量，从机构设置、经费投入与卫生人力开发等方面来满足城乡居民的医疗需求，从而真正实现城乡卫生资源的合理配置。

4.2 加强城乡卫生规划，合理配置卫生资源

卫生资源在不同卫生机构间的配置依据应体现居民的卫生服务需求，因而不同等级或功能的卫生机构资源的配置应有所不同。由于绝大多数的基本医疗服务和公共卫生服务是由基层卫生机构提供的，所以卫生资源配置应呈正三角形态，即资源配置越往基层卫生机构数量越大[2]。然而，目前安徽省卫生资源的配置呈倒三角形态。目前，全省大部分的卫生资源集中在城市，而绝大部分的城市卫生资源又集中在大医院，使真正能够且应当向居民提供最大量预防保健和基本卫生服务的基层卫生机构以及占人口绝大多数的农村地区的卫生资源配置缺乏且质量低，直接导致卫生服务的供给不足，无法满足居民的健康需求。这种“漏斗”型卫生资源配置与社会对卫生服务的需要不相适应，也没有体现出“公平性”。既没有满足人们生命健康所需，又没有使卫生资源效用价值最大化。

因此，城乡卫生规划的核心就是合理配置和优化组合城乡区域内的全部卫生资源，建立与社会经济发展以及卫生服务需求相适应的、经济有效的、公平的卫生服务体系。进行城乡卫生规划时，要根据安徽省各市区城乡经济发展水平、人口数量和结构、居民的主要卫生问题及卫生资源状况等，满足城乡居民的基本卫生服务需求。通过制定城乡卫生资源配置标准，确定卫生资源的总量结构、布局与层次，以及卫生服务结构的规模和比例，使卫生服务体系能向全区域居民提供公平、有效的卫生服务[3]。

在这方面，可以借鉴铜陵市的成功经验。安徽省铜陵市的“均衡教育”已名闻遐迩，但这里同样成效显著的还有“均衡卫生”。2008年以来，铜陵市破除城乡卫生二元体制，统筹城乡卫生事业均衡发展，走出了一条通过“上提”、“下沉”、“外移”构建新型城乡卫生服务体系的创新之路。“上提”，就是提高农村卫生资源占有率和优良率。从2008年起，铜陵市政府加大了投入，对全市16所乡镇卫生院、152个村卫生室进行标准化建设，新建成的乡镇卫生院设备配置接近城市医院水平。“下沉”，就是将城市优良卫生资源向农村和社区配置。该市优先整合现有资源，鼓励城市医院和企业医院过于集中的卫生资源向农村转移，在社区卫生发展过程中，引导城市医院向社区“伸腿”，健全社区卫生服务网络。“外移”，就是将城市卫生资源向主城区以外转移，根据“一主两副”的城市发展规划，将主城区过于集中的卫生资源向东部和南部城区“外移”。同时，铜陵市还在基本医疗保障方面做到让群众“均享化”。铜陵市积极建立并完善相应的医疗保障制度，确保让群众看得起病。在没有国家和省级配套资金支持的情况下，铜陵市就加大财政投入，在全省率先全面实施新型农村合作医疗，并提前3年实现国家提出的新农合医疗制度全覆盖目标。2008年、2009年、2010年，又将新农合年人均筹资标准分别提高到100元、130元和180元，使农民能享受报销补偿的比例与城镇居民大体一致，为城乡医保制度接轨创造条件。

4.3 制定倾斜政策，鼓励卫生技术人员下基层服务

卫生人力资源在城市相当充足甚至过盛，而在县级以下基层单位又严重缺乏。近年来，由于诸多方面原因，医科大学毕业生不愿下到县级以下基层医疗卫生单位，反之农村医疗单位的一些高学历或经验丰富的卫生技术人员以考研究生、调动等多种途径流向城市或经济发达地区。这就形成城市大医院过多集中高学历、高职称、高技术的医技人员，而县级以下基层医院则出现人才缺乏，大多为低学历人员，有的专业或学科无人的局面[4]。要扭转这种局面，就需要政府制定相应的倾斜政策，鼓励卫生技术人员下基层服务。例如日本在缩小城乡卫生资源配置差别方面，就十分重视偏远农村、山区、海岛等偏僻地区的健康保障，并采取积极有效的措施来缩小城乡差别。一是政府出资在偏僻地区建立保健所、诊疗所。二是政府选派到偏僻地区的卫生人员的报酬全部由政府负担。三是由各级政府共同出资兴办自治医科大学，专门培养实用型的偏僻地区医疗保健人才。学生来源由各县级政府择优选送，学费由政府承担，且毕业后以合同的形式强制性的必须到偏僻地区服务9年方可自由开业或到城市医疗保健机构。四是政府不断为偏僻地区设置现代化的医疗设施，如远程会诊系统等。因此，我们也可以适当借鉴这些有效措施，争取早日实现城乡卫生的均衡发展，让农民也能享受到和城镇居民同样的优质医疗卫生服务，全面提高我国农村居民健康保障水平和生活质量，值得一提的是2008年3月，安徽省为深入贯彻落实党的“十七大”精神和卫生部等七部委《关于城市卫生支援农村卫生工作的意见》，积极推进农村卫生服务体系建设，以实施省政府“民生工程”为抓手，加大对乡镇卫生院的支援力度，提高乡镇卫生院的服务能力，满足广大农村居民的基本医疗卫生需求，根据省政府《关于进一步加快农村卫生事业发展的意见》，省卫生厅发起了一项城市医疗机构支援农村卫生工作的卫生支农工程，即“双千工程”。按照项目实施方案的要求，从2008年到2010年，全省每年从二级以上各类医疗机构选派1000名具有良好的政治素质、职业道德、医疗技术水平和业务能力的医务人员到缺乏医疗技术骨干、服务能力不足的乡镇卫生院进行为期一年的技术挂职，提高乡镇卫生院的服务能力和管理水平，同时为对口支援的乡镇卫生院每年培养1000名医疗技术骨干。截至2010年2月，全省17个市和省直医疗单位共计229家二级以上医疗单位选派1018名卫生技术骨干对口支援385家乡镇卫生院,接受进修人数898人，项目整体组织实施和进展情况良好[3]。这些举措对促进城乡卫生事业全面、协调、可持续发展，加强农村卫生人才队伍建设，提高农村医疗服务水平，提高乡镇卫生院的管理水平都起到了积极作用。

[1] 姚玲亚，姚玉泉. 城乡卫生资源配置不合理问题探讨[J].现代保健：医学创新研究，2007，4（5）：28.

[2] 杨敬宇，袁占国. 我国卫生资源配置中存在的主要问题 [J].中国卫生资源，2005，8（2）：51-52.

[3] 任 苒．区域卫生规划与卫生资源配置[J]．医学与哲学，2000，21（5）：8-10．

[4] 韩优莉．我国农村卫生资源配置现状及配置标准研究进展[J]．中国卫生经济，2005，24(1)：16．