构建学习型微政府组织的障碍及解决对策
——以电子政务环境为背景

刘　洋(齐齐哈尔大学 哲学与法学学院，黑龙江　齐齐哈尔　161006)

电子政务是政府管理手段及流程信息化的产物。随着电子政务进一步发展，政府的信息化将从初级阶段的以实现办公自动化为核心向完成政府业务流程重组或优化转变。在这个阶段，影响电子政务的发展的关键性因素将不仅仅是单纯的信息化技术，而更多依赖相关的知识获取及梳理。从另外一个角度上看，电子化政府中的公务员是否掌握了符合电子政务发展要求的知识，能否随着电子政务的深层次发展不断更新自己的知识体系，这是电子政务实施效果的重要影响因素。因此，在电子政务环境下构建学习型微政府组织尤为关键。

一、学习型微政府组织的概念界定及主要特征

微政府组织，也可以称之为“迷你政府组织”。从功能定位上看主要是指业务内容相关、政务流程相似的政府基层组织。这种组织人数一般不多，工作地点往往是在一个办公室或几个临近的办公室。从组织的横向层次上看，一般仅包括一个层级的政府公务员，组织内成员处于平等的地位。在实践的过程中，构建出的微政府组织最好能够找到明确的标杆微政府组织。学术界此前并没有提出过微政府组织这个概念，相关的叫法主要包括基层组织、基层部门，等等。相对于基层组织，笔者提出的微政府组织概念更为注重规模小型化、政务相关化以及模式可比化。

在微政府组织中构建学习型团队，主要是针对与电子政务流程相关的政府部门进行机构重塑，在组织内部构建一个以集体学习、相互促进并有业务相关性的学习型组织。总体上讲，学习型微政府组织主要应该具备以下四个基本特征：

首先，学习型微政府组织应该在组织内部具有“共同的愿景”[1]。电子政务环境下的微政府组织必须清晰地认识到其组织目标是什么。组织目标既可以通过微政府组织的具体工作性质和工作流程进行确定，也可以通过对于整体政府部门管理战略的共性提炼并结合本部门的实际情况予以明确。但无论是以什么样的形式确定学习型微政府组织的目标，这种组织目标必须是明确的、得到组织成员的一致认可的并且能够满足电子政务发展的一般性及特殊性要求的一种理念性因素。

其次，学习型微政府组织鼓励团队学习方式，并提倡将这种学习方式常态化、制度化。团队学习方式有利于打破公务员自身的思维局限，通过标杆学习，发挥团队智慧的力量，完善组织内每一个成员的知识结构，最终达到团队的整体进步。构建电子政务环境下的学习型微政府组织，就要求制定相关的团体学习规章制度，明确学习的时间、地点、内容以及学习效果评估手段，在微政府组织中营造一个良好的学习气氛。

再次，学习型微政府组织学习的内容要与其工作内容和流程相关，通过学习能达到提高服务效果的目的。电子政务环境下，政府部门主要定位于以公民为中心、为公民提供优质服务的职能。因此，学习型微政府组织之所以要不断学习，就是为了适应公民在不同时间、不同环境以及不同业务领域内的个性化需求，在电子政务的技术与理念支持下，不断提高政府公务员自身服务水平。而以微政府组织的形式进行小规模团体学习，则更有利于学习内容与具体工作紧密联动，在其自身服务范畴内不断增强业务素质涵养。

最后，学习型微政府组织鼓励在整体系统思考的基础之上，实现组织成员个体的自我超越。强调以微型组织的模式进行学习并不代表组织成员只需把眼光局限于组织内部，它要求组织成员通过不断学习，搜集大量的资讯与材料，并将其用于分析整体系统之上。这个系统的范围是相对广义的，既要分析微型组织本身，也要分析微型组织所在的整体政府组织；既要分析影响服务效果的内在因素，又要分析服务提供的外在制约因素。与此同时，通过整体系统思考，组织成员还可以实现个人的自我超越，这种超越既包含个人知识结构、工作技巧的提高，也包括个人愿景的实现以及创造力的提升。

二、电子政务环境下构建学习型微政府组织的主要障碍

通过对学习型微政府组织的概念界定及主要特征分析我们可以感觉到，在政府组织内部构建数个学习型微政府组织的难度从理论上讲并不是很大。但是在实践中，尤其是在引入电子政务之后，无论是现如今中国各级政府主要采用的在整体政府范畴之内建设学习型组织，还是笔者提出的构建学习型微政府组织，都遇到了一些实施障碍。具体来说，制约电子政务环境下学习型微政府组织构建的障碍主要表现在以下五点：

首先，传统的官僚制思维依旧阻碍着电子政务在各级政府的深层次推进，同时也影响着与电子政务相配套的学习型微政府组织的构建。电子政务强调的是改变传统科层管理体制下的以公务员职能为中心的工作理念，取而代之的是以公民为中心的服务思维。我国推行电子政务已经十余年了，但是在这个过程中，电子政务对于政府的意义普遍仅仅是开通了几个政府门户网站，以及政府内部的公文电子化流转。至于电子政务所强调的改变政府管理理念，改革层级制的组织结构，以及业务流程的一站式整合依旧还保持在官僚制下的旧有水平，电子政务在各级政府中仅能起到工具性的边缘作用。正因为如此，在各个微型政府单位中推行学习型组织遇到了强有力的挑战。由于公务员中固有的官僚制思维，他们更注重个人的晋升，更在意的是如何迎合上级领导的意愿，而对于公民服务获取的渠道及服务质量却漠不关心。在依旧以官僚体制下构建的政府组织中无法真正全面推行电子政务，在这样的政府体制下构建出的学习型微政府组织也自然无法满足电子政务的需要。

其次，电子政务专业性较强的知识体系导致公务员学习难度较大，学习效果欠佳，容易造成组织惰性。电子政务从知识体系上来讲，既包括了网络技术、数据库技术、WEB1.0及2.0技术、协同工作技术、工作流技术、智能决策技术、安全技术等一系列与计算机相关的理工类知识，同时也包括企业管理、公共管理等管理类知识，甚至还包括一些与法学相关的知识。公务员队伍中除一些处于特殊岗位的人员以外，绝大多数对于计算机类知识较为陌生，但电子政务中核心的知识却又恰恰是这些计算机知识，发展变化速度较快的也恰恰是这类计算机知识。因此在开展微型组织学习的过程中，公务员对于这些知识可能会出现学习吃力、学习效果欠佳的情况，这种情况一方面制约了公务员知识体系的丰富，从另一个方面来看极易打消公务员的学习积极性，形成组织惰性，进而导致整个学习型微政府组织的构建失败。

再次，构建学习型微政府组织过程中公务员知识获取渠道有限。学习型微政府组织规模较小，往往在一个单位中会存在多个相关组织，因此传统的以集中培训的形式进行知识获取的渠道不适合这种类型的组织，而应该使用小组团体学习与公务员自学相结合的方式进行学习。但是这种学习方式可能带来的潜在问题是，在微型政府组织中每一个人对于电子政务知识的了解程度都十分有限，如何选择学习材料，学习的过程中一旦遇到难以解释问题应如何解决。与此同时，在学习的过程中，由于每一个微型组织的自主性较强，较容易出现不同的知识获取渠道导致不同的学习效果。另外，在电子政务环境下，许多知识是需要实践得到获取的，例如办公自动化等知识就需要在上机操作的过程中获取，而现有的基础设施又很难保证每一个微型组织、每一位公务员都能得到时间充足的实践环境。因此，如何既保证各个微型组织学习的自主性和个性化，又能够通过某种知识评估体系去指导微型组织的学习，这是一个亟待解决的问题。

第四，现有电子政务对于传统政务流程的变革力度不大，导致公务员疲于大量重复的事务性工作，分散了进行持续学习的精力。现阶段我国电子政务尚未发展到其理想状态，即由电子政务提供的信息化手段去处理有较强规律性、需要不断重复处理的政务工作，由公务员去处理需要不断创新、有个性化工作内容的政务工作。我国公务员仍需利用自己绝大多数的工作时间去处理原本在电子政务环境下可以无需自己处理的事务，例如有些公务员每天的工作就是在同一类审批表格上加盖公章，但是这种工作却要花费其“8×5”的工作时间中的绝大部分。在这种工作状态下，公务员自然很难抽出时间来进行学习，在这样的公务员群体中即使构建了学习型微政府组织，也只不过是一个空壳而已。

最后，政府部门财政支持力度有限成为学习型微政府组织发展的重要瓶颈。不得不承认的是，在政府财政支出体系中，无论是用于电子政务的构建还是学习型组织的构建，力度都十分有限。事实上，政府“组织的财力困境一般并不构成组织变革的主要障碍，因为在大多数情况下组织财力是充沛的，只不过没有用于最关键的地方”[2]。传统政务下的学习型组织构建的资金投入仅仅局限于培训教材的购买、培训师聘用的费用以及培训会务费用，而电子政务环境下的学习型微政府组织构建需要的资金除了上述款项之外，还需要购入相关电子政务相关的计算机软件、硬件、数据库，加之微政府组织需要更多的培训师，因此总体投入要比传统的学习型组织要多，仅仅停留在前者的投入水平上是不够的，况且前者的投入水平也往往是缺乏力度的。

三、电子政务环境下构建学习型微政府组织的障碍解决对策

电子政务环境下构建学习型微政府组织出现障碍是很正常的现象，毕竟国内电子政务的发展相对于发达国家还远未达到成熟的水平，而构建学习型微政府组织也仅仅是有限的几个政府有过初步的尝试。针对上述出现的构建障碍，无论是学术界还是政府部门都有责任和义务去通过实践的探索寻找相关的解决对策。笔者认为，针对电子政务环境下构建学习型微政府组织过程中出现的障碍，政府部门应主要从以下三个方面着手解决：

首先，明确构建学习型微政府组织的战略地位，争取相关主管领导对本项目的支持，进而能够争取到足够的财政支持。正如前文所言，构建电子政务环境下的学习型微政府组织需要比传统政务下的学习型组织更多的财政支持，因此相关主管领导的支持是必不可少的，而争取相关主管领导的支持一个重要的前提是确定该项计划在组织战略中的优先地位。因此相关部门需要前期做充分的调研，把电子政务环境下构建学习型微政府组织的必要性以及可行性撰写成文，形成一份翔实的调研报告后提交相关主管领导审核，以争取获得全方位的支持。

其次，完善学习型微政府组织的学习制度，探寻科学的学习效果评估体系，建立有效的激励手段。这就要求相关政府部门将学习型微政府组织的学习时间、学习地点、参与人员以微政府组织内部规章制度的形式进行明确，制订科学的学习计划和学习进度，并且定期以笔试测验、论文写作及答辩、实际操作测试等方式进行阶段性学习效果追踪，并且针对在某一阶段学习中成绩优异或进步最快的公务员进行相关的奖励。需要说明的是，奖励手段的确定需要学习组织部门提前调查，探寻出一种或几种可以对员工进行有效激励的手段。

最后，深入发展电子政务，整合政府业务流程，加强电子政务知识管理。学习型微政府组织的构建和在企业里构建学习型组织是一样的，都是需要打破“等级制度,在部门与部门间建立公开透明、互助合作的关系”[3],因此必须通过深入发展电子政务规避传统科层制对学习型微政府组织构建的负面作用。并且通过政府流程再造或优化，将公务员从繁琐的重复性工作中解放出来，进而有更多的时间进行持续性学习。此外，针对电子政务中相关难以理解的计算机知识，也可以通过组织内人员交流、组织间人员互访以及培训外包的形式得以解决。

综上所述，虽然学习型政府的概念已经实践了十年左右了，但是构建学习型微政府组织毕竟是一个全新的理念。正是由于它是一种创新性的理念，因此在实施的过程中必然会遇到一定的障碍。而电子政务的深入推行，必然会对这些出现的问题起到一定的缓解作用。通过电子政务“有效地消除政府组织中因过分政治化和结构障碍等给学习管理带来的负面影响”[4],从而使学习型微政府组织的构建能够真正地成为经得起实践检验的新生事物。

参考文献：

[1]彼得·圣吉.第五项修炼——学习型组织的艺术与实务[M].上海:三联书店,1998.

[2]王霞，刘云芳.“学习型政府”模式的障碍因素分析[J].学术探索，2004，(11):7.

[3]陈劲，周笑磊，唐会英.E-learning——学习型组织的新思路[J].科技进步与对策，2004，(2):25.

[4]毛新伟.建立学习型政府的障碍及对策[J].襄樊学院学报，2006，(6):33.