制度变迁中地方核心行动者的行动空间拓展与行为异化

沈荣华 王扩建

摘要：脱胎于西方高度结构化制度环境中的新制度主义与我国低制度化的现实环境存在明显的“错配”，导致与常识性经验体认不符。而以地方核心行动者为视角来解析制度变迁中地方行动空间的拓展与行为异化则可以破解这一难题。我国制度变迁的波动性、制度非耦合性及实施机制不健全都给地方核心行动者扩大了行动空间。这种空间的拓展也带来了追求短期政绩、职能错位及类苏丹化现象，需要我们不断加强制度供给。

关键词：制度变迁；核心行动者；行动空间；行为异化

中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1001-4608(2011)01-0014-09收稿日期：2010-06-06

基金项目：国家社科基金重大攻关项目(09ZD&063)

作者简介：沈荣华，博士，苏州大学政治与公共管理学院教授215123；王扩建，苏州大学政治与公共管理学院博士生215123

西方新制度主义作为一种对传统行为主义的矫正，核心观点是“制度形塑行为”，即实现制度的稳定性和能动性，把制度塑造成“一种关键性、干预性变量”，从而实现对行动者的约束。然而，脱胎于西方高度结构化的制度环境中的新制度主义与我国低制度化的现实环境存在明显的“错配”，导致与常识性经验体认不符。因此，完全照搬式借鉴西方新制度主义的分析框架和分析元素解读中国的制度变迁过程必然陷入“现象解释现象”的困境，因而有必要梳理出新的分析框架或者说分析元素，从而可以对中国的制度变迁过程进行“外科手术般”的精准分析。正如林尚立所言：“在政治社会学看来，政治不是简单的权力与制度及其运行，而是人与制度的不断互动所构成的政治生活，……这决定了把握权力与制度固然重要，但是认识与把握生动的现实政治生活更为重要。”本文借助新制度主义相关理论，试图从地方政府核心行动者的视角来解析制度变迁中地方行动空间的张力，致力于阐释如下问题：地方政府核心行动者自主性如何获得?在我国这种低制度化的环境中，又如何利用现有制度空间拓展自己行动能力?这种能力的空间拓展又会面临哪些问题?

一、制度变迁中的行动者成长

制度变迁成因一般认为有两种方式：需求决定论和政府主导型。“需求决定论”强调追求利益最大化的单个行为主体总是力图在给定的约束条件下，谋求确立预期对自己最为有利的制度安排和权利界定。一旦行为人发现创立和利用新的制度安排所得到的净收人为正时，就会产生制度变迁的需要。“政府主导型”强调政府拥有绝对优势的政治权利和资源配置权利，中央政府或者说权力中心的偏好直接决定着改革的方向、速度、路径等。应该说，我国的制度变迁不是自发的，而是在政府引导下创造性地开始的。制度变迁的主导因素是政府制度变迁的意愿和能力。因此，我国的制度变迁是“由政府命令和法律引入和实行”的自上而下的强制性制度变迁。

制度变迁意味着现行利益分配模式的打破和再造，不同利益集团之间的利益博弈结果决定了制度变迁的过程和方向。②根据奥尔森的集体行动逻辑，利益集团的博弈力量部分取决于集团核心行动者的组织能力和行动策略。因此，对制度变迁的阐释就必然需要落实到对行动者的解读上。

1制度变迁中的核心行动者

对于制度变迁中行动者，我们可以从三个维度进行分析。首先，行动者的经济人理性，具有明显利益偏好，这也是其采取行动的前提与内在机理，“人们所奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。其次，行动者要掌握一定的行动资源。即行动者用来实现目标的工具或手段，主要包括权力等组织资源，一定物质为基础的经济资源和权威、舆论等文化资源。这是任何行动者采取行动的基础。正如沙波夫所说“在缺少行动资源的情况下，即使最清楚的理解和偏好，也不能使实践发生改变”。最后，行动者运用行动资源实现自己目的的能力。在其他条件不变的情况下，掌握行动资源越多，他的行动能力越强，达到预期目的的可能性就越大。

“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个”。由于国家是“在暴力方面具有比较优势的组织”，“处于界定和行使产权的地位”，“国家具有使其内部结构有序化的相应规则，并具有实施规则……的强制力”，因而作为国家具体化身的政府“有能力以低于私人组织的成本……进行某些活动”，使制度变迁的组织成本和实施成本得以大大降低。政府作为制度变迁行动者的另一个重要优势在于，政府的制度变迁没有“搭便车”问题，政府的权威性有利于更好地激发人们对新制度安排的认同感，调动他们拥护和执行新制度安排的积极性，从而强化新制度安排的合法性和权威性。当然，这里的政府实际上是由众多的行为主体构成的，如中央政府，各个层级地方政府等。在此，我们根据一些学者的研究把制度变迁的主体人格化为：中央治国者、地方核心行动者及微观经济行动者。

(1)中央治国者的行动逻辑。中央治国者的，效用目标可以界定为宏观政治局势的稳定与社会总产出的最大化。因此，基于社会总产量最大化，中央治国者乐于推进制度变迁，但是这种变迁的前提是不会影响宏观政治与经济局势的稳定。也就是说，在中央治国者主导的强制性制度变迁中，虽然个体净收益大于零会诱发微观经济主体对制度创新的需求，但这却并非是制度创新的充要条件，甚至社会净收益大于零也并不必然导致全局性的制度变迁。相反，即使某项制度安排的社会净收益为负，但只要政治净收益大于零，只要这一制度安排能够增强宏观政治局势的稳定，能够增强权力中心的权威或者说巩固执政党的执政地位，它同样可能被付诸实施或长期保留。对于我国来说，“世界上没有哪一个国家内部的政治非均衡性有中国这样突出。国家整体层次的一元性、一致性与国家统辖下的政治社会的非等同性、非一致性的结合，‘大一统与非均衡的结合，才是中国政治社会的完整状况和典型特点。”这决定中央不可能在全国范围内同步推进改革，而这就赋予地方政府核心行动者以极大的行动空间。

(2)地方核心行动者的行动逻辑。所谓地方核心行动者是指在制度变迁过程中，地方权力组织或结构中对辖区内制度创新启动和具体制度实施方案进行选取与执行拥有巨大话语权的核心成员，他们往往能决定辖区内制度创新的走向和绩效。地方政府也是一个由众多的相互关联的微观主体如党委政府各个部门和每个工作人员共同构成的一个错综复杂的运行系统。正如我们可以把中央治国者视为中央政府的人格化身一样，我们也可以把地方政府的行为主体抽象为地方公共事务的主要决策者即地方核心行动者。他们一般是地方党委政府的主要领导，他们的效用偏好和行政意图贯穿在地方行政体系的整个运作过程之中。地方核心行动者作为理性的行为主体，其个人效用目标是政绩最大化或者说政治晋升机会最大化。而作为地方利益的代言人，其追求的是地方利益的最大化。因此，地方核心行动者由于并

不完全承担区域制度变迁的宏观政治风险和经济后果，具有“搭便车”的机会主义动机，因而，他们对推动制度变迁通常持有比中央治国者更为积极的态度。在制度变迁的过程中，地方核心行动者一旦意识到制度变革能激活微观行动者的经济活力并由此带来显著的地方经济增长绩效，主观上就会倾向于满足微观主体的制度变迁需求，保护、支持微观经济行动者从事制度变迁，甚至直接充当制度变迁的“第一行动集团”。因此，中国改革的特殊历史与社会现实，决定了地方政府在制度变迁过程中有更大的行动空间。

(3)微观经济行动者的行动逻辑。微观经济行动者即成长中的市场主体，基于经济利益最大化或者说生存与发展机会最大化的“经济人”效用目标，本能地存在着破除旧的体制，推进制度变迁的动机。在改革初期，对于体制外的市场主体而言，改革的进展直接决定了他们生存空间的大小。对于微观经济行动者来说，只要制度变迁所带来的个体净收益大于零，或者说这种变迁能够给他们带来更大的获利机会，就会诱发出他们对制度变迁的需求，甚至主动地从事各种制度变迁的试验，或者鼓动地方政府从事制度变迁。但是，微观经济行动者的制度变迁要求面临着中央与地方认可问题。

一般来说，地方核心行动者希望通过制度变迁搞活本地经济，赢得中央或上级政府认同的最佳政绩，因而具有捕捉潜在制度收益的动机。中央治国者则为了控制由不确定性带来的风险，需依赖于地方政府的改革经验积累和传递。而微观经济行动者缺乏向中央治国者反映制度变迁需求的有效渠道，广泛的“搭便车”心理更是使得他们难以形成向中央治国者表达制度创新愿望的集体行动。能够整合和表达微观主体制度创新需求、承担联结中央治国者制度供给意愿和微观主体制度需求中介的正是地方核心行动者。因此，地方核心行动者是制度变迁中的核心变量。

2地方核心行动者的成长

改革前，由于意识形态的塑造和利益结构整体化，配之以高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制，地方核心行动者的作用仅仅作为一个“权力传送带”，行动意愿、资源和空间均较为有限，无法成为推动制度变迁的核心行动者。即使中央在上世纪50年代末和70年代初的两次及以后的数次分权向收权逆转的过程中，虽存在地方设法截留一部分权力的现象，但总的来说，制度变迁核心行动者尚未生成。

我国的制度初始模式是建立在通过革命取得合法性基础之上的，是一个强势行动者“精心设计的改变博弈形式的产物”。而这样的制度必然体现的是强势行动者的利益和价值偏好，他们拥有强大的行动资源和巨大的行动能力。此外，由于制度一经产生，就会形成一定的维持制度的路径依赖，即制度把相关行动者(核心行动者)锁定在其路径内，在短时期内无法获得制度变迁的资源与动力。只有当某种制度为主要行动者带来的报酬边际递增接近或达到极限，或制度功能出现紊乱、并为行动者所觉察时，行动者才会产生变迁制度的动机与动力。用理性选择制度主义者的观点来说就是，之所以有对制度的需求，是因为制度能增进理性行动者的福利，或制度功能紊乱或产生次优结果时，制度才被改变。这样，制度变迁不是制度内生调整机制的结果，而是部分行动者战略决定的产物。或者说，制度的变与不变，是由核心行动者决定的。这也间接决定我国制度变迁是一种制度安排的策略性调整。

70年代末，面对濒临崩溃的国民经济体系和僵化的政治体制，中央开始给地方行动者松绑：首先下放部分财权，改“一灶吃饭”为“分灶吃饭”，扩大地方政府的财政管理和支配权。特别是将一大批大中型国有企业管理权下放到地方政府，而原本下放给企业的经营管理权力也基本被地方政府截留。其次，中央下放了部分事权，扩大地方政府管理地方事务的权限，这主要是一些审批、物价、税收等，同时，也承接更多的责任，如教育、卫生、地方基础设施开支等负担，这样一来，地方政府在财务上越来越自治化了。最后，从1984年开始，干部人事制度进行改革，实行“下管一级”的体制。这无疑扩大了地方干部调配的权力，使地方政府核心行动者获得了任命下属的权力，增强其控制下属，贯彻自己行政意志的能力。

这样一来，地方政府核心行动者控制着最重要的政治、经济和文化资源，加之他们与应然的委托人之间的授权关系链条断裂(更确切地说是从来没有完整地建立起来)或弱化，致使他们所掌握的机构与权力，在纵向上缺乏有效的信息而监督乏力，在横向上由于社会力量发育不足而缺乏有效制衡，从而使地方政府核心行动者在制度变迁中获得一定的自主性。由于我国独特的政治体制，核心行动者掌控着绝对的、前制度性的力量，并成为规则的制定和修订者，因此，他们在制度创制与变迁中，会把自己的利益、价值偏好注入制度之中，在制度非均衡中谋求制度均衡。

总的来说，通过30多年改革，地方政府通过接收上级权力下放获得了巨大的政治经济资源，而地方内部的权力结构也不断加剧横向集权。其主要原因是由于中央政府在下放权力的过程中，并未能同时建立起对地方政府行为进行有效监控的机制，也没有能引导地方针对政府行政权力扩大而建立起一种地方内部的权力监督制衡机制。这就使得地方政府的行为在相当程度上摆脱了中央政府的监督和控制的同时，在地方又摆脱了横向的政治控制和行政上的制度化约束。在某种程度上，地方权威扩散也就成了地方政府核心行动者个人权威的扩散。这是因为由于计划体制下建立的政治与行政高度一体化的高度集权的权力结构，权力的高度集中既表现在政府间纵向权力的配置上，也表现在横向权力结构上企业、社会组织的自主权为政府所垄断，而政府的权力实际上又掌控在地方党委手中，形成地方党委绝对的一元化领导体制。

二、制度变迁中地方核心

行动者行动空间拓展

(一)行动空间的界定

空间是地理学界的概念，其主要关注空间作为信息交流与传递平台的功能，一般理解为物质形态的实体空间。而政治学界对空间的理解则更侧重于关注价值、规范的形成与社会建构的可能性范围。

学界很早就开始关注中国地方核心行动者行动空间问题。在20世纪80年代以前，西方学者对于我国地方政府核心行动者的行动空间研究比较有代表性的分析模式是“总体性社会”(Totali－tarian Society)的分析框架，认为这种相对集中而僵化的体制下，地方政府核心行动者主要任务就是执行中央政策和命令，其活动空间是极其有限的。80年代以来，他们又提出了“蜂窝状组织”(honeyeomb-structure)“碎片化的威权政体”(fragmented authoritarianism)的概念。德国学者托马斯·海贝勒更是认为中国是一种非同质的(homogenous)的政体，属于分散的或分权的权威主义体制。不同的政策行动者(中央政府、地方

政府、军队、新兴的社会阶层与社会组织、公众舆论等)对政治产出都有不同程度的影响，各种政策与政治行动由不同的行动者共同决定。李连江(Lian-jiang Li)和欧博文(Kevin J.O'Bfien)认为对中国乡村已经形成一种选择性的政策执行模式，乡村干部可以根据自己的意愿有选择地执行对自己有利的政策。

国内学者而言，陆德泉将改革前中国社会高度组织化与组织体系的低度整合并存现象称作为“高度组织化国家内的低度整合。”孙立平认为集权型体制与不完备的技术手段之间的内在张力导致“蜂窝状”结构存在，并提出社会结构上的低度整合。戴长征提出国家权威“碎裂化”。林尚立从体制内分权所形成的体制与权力冲突现象进行分析，提出分权“扩展性”问题。周振亚指出“在实际生活中，政府权力具有很大的伸缩性。”

应该说学界上述研究表现出他们超强的逻辑阐释能力，他们从多学科方法对地方政府核心行动者所面对的空间进行了一定的探讨。但是，总的来说，学界更多的是对行动者行动空间状态及其对行动者影响的描述，缺乏一个准确的界定。因此，本文认为对于核心行动者行动空间的把握必须返回行动者所面对的客观制度环境的事实中来，认为核心行动者的体制空间就是地方核心行动者在一定的权力关系冲突的场域中所面对的政治体制架构及其运作机制。具体来说，我国地方政府核心行动者当前所面对的主要制度空间一是宪法秩序，指的是国家政治、社会和法律的基本结构，“它规定确立集体选择的条件的基本规则，这些规则是制定规则的规则。”但是由于我国独特的政治体制，中国基础性的制度变迁，都是由党的重要会议来作出决定的，党的纲领、方针及政策所代表的官方意识形态构成制度结构的核心。此外，我国宪法是一种柔性宪法，地方政府核心行动者的行为选择违反宪法精神在许多时候也许并不是不可宽恕的，但在任何情况下，地方政府核心行动者对官方意识形态的公然对抗，都意味着政治生命的终结。因此，这些不是地方核心行动者在制度变迁中所能拓展的空间，也不是本文所阐述的内容。二是中央政府与地方政府的权限、职责关系方面。虽然单一制国家中的地方政府核心行动者所有权限都是上级所赋予的，但是由于中央与地方关系没有纳入法律化的制度框架，其政策性调整的关系结构及制度非耦合性都给地方政府政府核心行动者行动提供了相当大的弹性空间，这是本文研究的重点。

(二)制度变迁与行动空间拓展

具体来说，制度变迁带来地方行动空间转变主要表现在以下几个方面：

1制度变迁波动性与地方核心行动者行动空间拓展

在我国这样一个单一制国家，宪法、意识形态和中央制定的重大政策、财政分配制度的调整都会直接影响地方政府的职权。在我国这样一个幅员辽阔的大国，中央与地方关系自古以来就是一个历史性难题。加强中央集权，保持中央的高度权威，可以使中央政令得到有力贯彻，维护国家统一，但是高度集权体制却会带来行政低效，制约经济发展。相反，如果充分放权，虽然有助于激发地方活力，但是往往又导致中央权威丧失。这种集权与分权的历史循环在建国后并没有发生根本性的转变。为解决这个历史难题，1958年和1970年，我国先后进行了两次大规模的行政性放权，但是发挥中央与地方两个积极性的设想只是一种美好的主观愿望，我们仍然没有逃脱“一统就死，一放就乱”的困局。改革开放以来的行政放权相对改革前是取得一定成功的，但是依然没有摆脱政策治国的模式，正如毛泽东曾经说过：“中央集权多了，我就下放一点；地方分权多了，我就收上来一点。”这种波动性的制度变迁无疑使地方政府职权处于一种不确定性的状态。也就是说，中央政府会随时根据对经济、社会、政治形势的判断，根据改革进程遇到的问题，甚至领导人观念、思路的改变，不断出台各种政策，对某一时期地方工作的重点进行规定和布置，地方政府必须根据中央的精神及时调整自己工作的重点。而这又取决于地方政府核心行动者对中央精神的领会和把握，具有很强的人为性，客观上决定地方政府核心行动者具有很大的自由裁量的空间。

其次，这种制度变迁的波动性，主动权完全掌握在中央政府手中，地方政府无法在权限上与中央讨价还价，但是地方政府核心行动者具有中央所不具备的信息优势，基于历史经验，会在中央每次放权时将下放的权力用足，甚至自行扩张权限。此外，在每次发生由分权向收权逆转时，总会设法截留一部分权力，不断扩大自己行动空间。特别是在当前地方政府核心行动者之间存在激烈的政治晋升锦标赛，如果“不抓住机遇”、“用足政策”，势必会在激烈的政绩竞争中处于不利位置。当前各地抓住中央扩大内需机遇，加大市政基础工程建设，纷纷上马地铁项目就是其中突出的例子。

最后，建国以来为加强中央权威，我国建立了一种独特的条块分割体制，即就是以中央的“条”的专业管理去分割本来属于地方政府在“块”上应有的综合管理。在条块分割的体制下，许多掌握重要资源和公共权力的机构，都采取双重管理体制，纵向的上下级职能部门之间的关系更多的是一种业务指导关系，而关键性的管理权限如人事任免、财政供养等大多控制在地方政府手里。这就在很大程度上决定了这些部门首先必须服从地方政府核心行动者的意志。因此，现行“条”与“块”之间职能分工和权力配置含混不清，是地方政府同中央博弈赢得更大空间的重要平台。正如林尚立所分析的，在条块分割的体制下，国家管理体制同时存在“条的分散性”和“块的分散性”，体制内的双重分散性，使得权力关系在任何状态下都可能存在分散性。近年来，中央开始加大对条的管理，如王商、土地的人事财政权收归省管，但是基于路径依赖，地方核心行动者仍然具有很大的影响力。这点可以在不久前发生的安徽芜湖市土地储备中心状告安徽省发改委案体现出来。

制度变迁的波动性使地方政府核心行动者面对的条件充满不确定性，这一方面允许其追求潜在的收益，也增加其活动空间的弹性。而另一方面，地方政府核心行动者对改革的要求、主张和坚持，又对制度变迁的波动性形成了一定的约束力，并有助于改革政策的持续性。

2制度软约束与地方核心行动者行动空间拓展

制度的功能是激励与约束的统一。制度是行动者行为的规则系统，决定了行动者的行为边界、行为规范及激励和惩罚的一套信息，使得行动者可以自主做出判断，也就是说行动者是被“嵌入”在制度中并被其创造和指引的。制度约束力只有在行动者服从的条件下才能体现，这就需要制度实施机制。制度的实施机制指的是监督制度执行的组织机构及其拥有的激励、惩罚手段。实施机制对于制度功能的发挥是至关重要的。如果没有强有力的实施机制，对于行动者来说，制度就可能形同虚设，甚至会产生蔑视制度的文化心理，导致机会主义行为盛行。这也是由我国试错性改革战

略决定的。作为一个幅员辽阔、地区差异极大的大国，各地区之间的资源禀赋、经济条件和社会环境存在着很大的不均衡性，因而直接由中央整齐划一地去推行某种并没有经过验证的制度，将可能面临极大的经济和政治风险。降低全盘性改革风险的最有效的办法，是让地方政府核心行动者在某些原则的框架内进行自主改革试验。这种改革的逻辑是选择部分地区进行试点改革——总结试点改革经验——在全国推广试点经验。许多重大制度创新，都是在局部性试验取得必要的经验，证明新制度安排的收益大于旧制度安排，并具有可行性和普适性后，才由中央政府赋予其合法性，进而推行自上而下的强制性制度变迁的。如家庭联产承包责任制、乡镇企业崛起等。而这样做的前提，不仅要充分赋予地方政府核心行动者某些改革的自主权，而且必须对地方政府核心行动者在改革试验过程中扩张其自主性的冲动，保持必要宽容态度。也就是说要发挥地方政府核心行动者在体制创新试验中的积极性、主动性和创造性，从局部性改革的试验中获取市场化改革的知识以及改革运作的相关信息，一个必要的前提，就是赋予地方政府核心行动者较大的改革自主权，允许其在改革试验中发生失误。因为制度创新可能引致的这些后果，不是中央事先所能预知的，需要通过实践来加以检验、测试。而中央政府通常要借助地方进行制度创新“试验”以便对其加以事后的追认或制止，借助地方政府核心行动者临近现场、能够掌握较多信息的优势去推动制度创新。为此，中央为激励与约束地方政府核心行动者，借鉴“财政包干制”，在行政上也开始实行“政治承包制”。也就是说“国家放弃了对承包内行政权力的监控权，国家首先设定了各种硬性指标和禁止性规范，只要部门、地方和基层达到了国家各项硬性指标的规定，不违背各项禁止性规范，它们的行动就是自由的。”。也就是说，中央政府往往要预留给地方一定的制度创新空间，包括对许多在市场经济环境下新出现的产权束和许多源于计划经济体制内在机理的制度安排不做出及时的界定和调整。这时，地方政府核心行动者实际上面临着相对“软化”的制度约束环境。核心行动者要取得体制改革的突破，必然要选择制度约束相对“软化”的领域来突破既有体制、政策的框框，甚至有意无意地突破自身的权限。换言之，地方政府核心行动者只有拥有较大的行为自主性的情况下，才有可能为权力中心提供真正具有创新性的制度变革启示。正如阿瑟，刘易斯指出的那样，“如果统治者思想的变化允许人们以从前被禁止的方式进行活动……在基本的经济因素没有变化的情况下也可能存在着允许有更大的行动自由的制度变化。”这样一来，中央政府就难以根据其违规情况给予严厉的惩罚，而只能选择个别突出的典型事件给予惩罚，或者制定一些下不为例的禁止性规则。而这无疑促使地方政府核心行动者极尽可能摆脱一些制度约束，扩大其行动空间。

3制度非耦合性与地方核心行动者行动空间拓展

制度是规则的集合，而制度体系则是制度的集合。只有当各种制度之间形成了相互支持、相互匹配的耦合关系时，制度体系的整体约束力才能得到充分体现。然而新时期我国社会重大的特征就是社会制度不间断的剧烈变动，使得制度体系实际上成为新旧制度集合体。新旧制度的冲突，以及制度规则缺乏相互支撑，造成整个制度体系实际处于某种程度的紊乱状态，因而地方政府核心行动者往往得以根据自身的目标集合，援引不同的制度规则为自己的行为辩护，拓展行动空间。如在当前城市化的急速推进中，拆迁问题已成为一个受到各界关注的热点问题。2001年国务院制定了《城市房屋管理拆迁条例》，引发一定争议。其实早在2004年修改宪法时，各界就要求宪法中加强对私有财产的保护，并最终使对公民合法的私有财产不受侵犯的保护性规定写进宪法。2007年人大通过的《物权法》更是强调对公民私有财产的保护。根据法律相关适用原则，《物权法》作为上位法，其效力自然高于《城市房屋管理拆迁条例》，然而由于我国在制度变迁中的缺乏对制度的系统清理，地方政府核心行动者在面对拆迁问题时，大多援引的都是《城市房屋管理拆迁条例》。

三、地方核心行动者行动空间

拓展与行为异化

面对波动的制度变迁、相对软化及非耦合性的制度约束机制，地方政府核心行动者在博弈中获得了极大的行动空间。在这个空间内，地方政府核心行动者可以按照自己的效用偏好而自主确立各项职责的顺序，并且可以选择实现自己行政目标的方式和方法，其积极性得到极大的释放，这也是改革以来我国取得巨大经济奇迹的一个重要因素。但是，与此同时，短期政绩最大化，职能错位及类苏丹化现象的出现也是需要我们给予高度关注。

1追求短期政绩最大化

改革以来，中央对地方政府核心行动者的考核标准由过去的政治忠诚和政治素质过渡为经济增长和提高人民生活水平，把核心行动者的利益与地方经济发展紧密相连。而地方经济增长无疑是最根本的。为了在激烈的政治晋升中胜出，地方政府核心行动者的政绩效用目标必然是一种本届政府或个人任期内的政绩最大化。而这无疑催生了政府行为的“界别机会主义”倾向。①短期政绩最大化在一定程度上就是经济指标增长速度的最大化，为此，地方政府核心行动者会充分利用制度空间的弹性，动用一切手段，集中一切资源，追求主要经济指标的增长。而追求经济增长必须最大限度获取地方资源，因为没有较强的经济实力，资本密集型政绩工程就难以实施，也不可能出台各种扶植企业的优惠政策。这样地方政府核心行动者就必须关注地方政府的财政能力，而1994年财税改革使财权大量上收，地方财源减少。为扩大地方可支配财政收入的一个必然的选择就是扩大预算外收入，即使这种行为会导致粗放式增长、产业雷同、资源大量消耗抑或生态环境的恶化。而各个地方政府核心行动者在上世纪90年代关注企业改制，进行甩包袱式民营化及当前各经营城市的土地财政都是为此目的。

地方政府核心行动者追求其短期政绩最大化的另一个恶果就是利用政治动员机制进而导致常规行政效率低下。地方政府核心行动者在确认某项工作对地方经济发展及其政绩有重要作用后，就会将其上升到政治高度，通过自上而下的政治动员，集中人力、物力进行突击性实施，这种“只要结果不计成本”与“只要结果不问过程”的政治动员机制，一般都会在短期取得显著的效果。但是这种政治动员机制短期内的高效率，往往是损害政府行为的规范性和程序性为代价的，会给常规行政带来低效，而常规行政的低效积累的问题，反过来会进一步强化地方政府核心行动者借助政治动员机制来“集中政治”。这主要表现在很多地方政府对招商的重视，以招商是“第一政治”、“第一政绩”，各部门，各单位都有招商任务的“全民招商”，为此常规行政工作被推到一边。

2地方政府职能错位

地方政府作为中央政府在地方的代表和地方利益的代言人，其需要承担的职能是多样的，其中重要的一项是提供符合本地实际的公共产品和服务。然而，地方政府核心行动者在履行职能过程中，会自然地把职能分为刚性职责和一般职责。所谓刚性职责通常是一些重要经济增长量化指标，对于这些地方政府核心行动者会调动一切资源，用尽一些手段来加以完成。而对于一般职责，由于其在地方政府核心行动者考核指标中所占的权重相对较低，或者难以量化，故而很难得到重视。而这种地方政府核心行动者在履行职责过程中的选择权，根源在于其拥有相当大的弹性行动空间。由此导致的结果是地方政府核心行动者都以经济发展作为第一职能或核心职能，调动一切力量推动地方经济发展，忽视提供公共产品的职能。同时，由于公共产品都具有投资较高，短期难以产出政绩及存在“溢出效应”，加之，政府行为在缺乏刚性制度约束的前提下，政府职能很大程度上是一个激励和约束机制问题，所以地方政府核心行动者对公共产品提供普遍激励不足，甚至挪用教育、卫生等经费用于发展经济。地方政府职能的不确定性和不规范性是转型期中国政府管理体制面临的一个突出问题。即使地方政府核心行动者对市场经济条件下的政府职能有了清醒和正确的认识，如果履行这些职能缺乏足够的激励机制，其同样缺乏必要的积极性。换言之，地方政府做什么、不做什么，以及做什么事真心实意，做什么事敷衍了事，在很大程度上取决于地方政府核心行动者对自身利益的权衡，取决于其有多大的行动空间。

3类苏丹化现象

长期以来我国形成一种类似行政承包制的体制，地方党委充当一个节点的角色。而在党的领导体制下，各级地方党委演变为既高于政府又同时是政府本身的格局，在客观上形成了党委在地方统摄一切的权力格局。一方面，执政党本身就是一个行政化的组织体系，党组织直接控制着整个国家各种权力资源的配置，党组织的指令具有同行政指令一样，甚至高于行政指令的权威性。借助于现行政治体制的运作，地方党委可以将自己的意志贯穿于政府行为过程之中，将自己的意志转化为政府的行政目标，实现政治过程的行政化。另一方面，借助于现行党的领导体制，地方党委是地方党组织、人大、政府、政协、社会组织等各种政治与行政力量的整合者，一旦自己确定的政府行政目标难以通过正常行政程序实现，或者可能面临人大、政协、社会组织等方面的制约，又可以运用政党的政治动员机制加以克服，实现行政过程的政治化。这样一来，地方政府核心领导者意愿就可以在地方畅行无阻，几乎不受任何限制。而一些地方政府核心领导者利用其极大的行动空间，在地方以自己为主体，以公安司法系统和黑恶势力为左右手，形成一个庞大的庇护网，谋取私利。这点在山东泰安的胡建学案、安徽阜阳的王怀忠案等都是典型代表。

四、结语

总的来说，80年代以来，制度变迁的波动性、制度非耦合性和制度实施的软约束，使地方政府核心行动者获得了很大的行动空间。这就形成一种在集权体制下给予地方政府保护自身利益空间，也就是赋予地方政府一定的激励，这些造就了30年的经济奇迹。但是这种以经济增长为基础的政治考核模式促使地方政府核心行动者追求短期政绩最大化，忽视许多问题的长期影响。在发展地方经济中，地方政府核心行动者一方面要担任管理经济发展的任务，另一方面却又要积极推进经济发展，这种既当运动员又当裁判员的职能错位决定了政府职能转变之艰。而把权力集中于地方政府核心行动者手中，缺乏相应的制衡，也在一定程度上造成了类苏丹化现象。

而突破这种种制度变迁带来的困境，当前一些做法可以参考：一是在地方核心行动者晋升考核体系中引入绿色CDP的概念，把经济活动环境成本纳入传统的GDP核算。二是打破传统党委组织部门作为单一考核组织，加入人大、政协和民意评测。这点很多地方实行的公开选拔领导干部做法是一种有益的尝试。三是自上世纪90年代以来，中央陆续上收了很多原来下放的权力，如国税、银行、海关等，地方分支机构的人财物都归中央负责，与地方脱离。而工商、质检、国土等变成省内直管，也与基层政府脱钩，这样有助于打破地方政府核心行动者形成地方庇护网的可能。当然，对于破解制度变迁中的地方核心行动者空间扩大带来的问题，根本上还应该加强制度供给，以制度保障改革所取得的成果。

(责任编辑：杨嵘均)