努力开创草原工作新局面

杨振海，李维薇，黄 涛

(中华人民共和国农业部畜牧业司，北京 100125)

编者按：2010年10月12日，国务院第128次常务会议决定，在全国8个主要草原牧区省(区)实施草原生态保护补助奖励机制，中央财政每年将投入134亿元，这是我国草原生态建设史上的里程碑，农业部畜牧业司杨振海副司长和草原处参与了这项工作。今年还是“十二五”的开局之年，本刊特刊此文，解读国家草原重大战略决策。

专论

努力开创草原工作新局面

杨振海，李维薇，黄 涛

(中华人民共和国农业部畜牧业司，北京 100125)

一、“十一五”和2010年草原保护建设成绩经验

2010年，中央财政共投入50多亿元资金，继续组织实施退牧还草、京津风沙源治理、游牧民定居等重大生态工程，继续开展草原防火、鼠虫害防治、草原监测、牧草保种和草种基地建设工作。共完成种草改良面积1亿亩(合666.67万hm2)，建设草原围栏9 000万亩(合600万hm2)，草种田90多万亩(合6万多hm2)。全国累计禁牧、休牧、划区轮牧草原面积达16.2亿亩(合1.08亿hm2)；重点天然草原牲畜超载率较2009年下降1.2个百分点；工程区与非工程区相比，草原植被盖度、高度和鲜草产量平均分别提高了12个百分点、41.8%和50.5%。

在推进工程建设和加强监管工作的同时，农业部会同有关部门深入牧区牧户开展调查研究，全力破解制约草原牧区发展的一些关键性和基础性难题，提出了一系列新的具有较强针对性和指导性的政策措施。

1)明确了草原生态优先的战略定位。我国拥有天然草原60亿亩(合4亿hm2)，约占国土面积的2/5。草原是与耕地、森林同等重要的战略资源，既是我国陆地生态系统的主体，又是牧区农牧民赖以生存发展的物质基础，兼有生态、生产和文化传承等多种功能。长期以来，草原的生产功能被过于放大，生态功能得到的重视不够，一些地区为了局部和眼前的利益，对草原进行掠夺式的生产经营和开发利用，导致草原生态整体持续恶化，严重制约了草原牧区乃至整个国民经济的持续健康发展。当前，在我国农区畜牧业快速发展、畜产品供给问题基本解决、牧区保障畜产品供给压力减轻的新形势下，草原功能定位应该由生产功能为主转为生态功能为主，通过健全保护制度，加强保护建设，遏制退化势头。这一点，社会各界已经逐步达成共识，全面推进草原生态保护建设的良好氛围正在形成。对草原战略地位和功能定位的重新认识，是巨大的转折和历史性的突破。

2)确立了草原牧区的发展思路，就是“转人、减畜、提效、增绿”。在深入开展调研，明确草原生态功能优先战略定位的前提下，理清了草原牧区发展“转人、减畜、提效、增绿”的新思路。通过建立健全社会保障机制、全面推进义务教育、开展职业教育和组织牧民转产转业技能培训等措施，平稳有序转移牧区人口。通过实施生态补偿政策，减轻草原承载压力，逐步实现草畜平衡。通过推广良种良法，加强疫病防控，改善防灾抗灾条件，转变草原畜牧业发展方式，提高生产经营效益。通过实施草原重大生态保护建设工程，恢复草原植被，提高覆盖度，实现草原绿起来，牧民富起来。

3)新理念催生了新政策。经过各方的不懈努力，草原的政策终于有了突破。2010年10月12日，国务院常务会议审议通过了建立草原生态保护补助奖励机制、促进牧民增收的政策措施，这是一项大政策。从2011年起，中央财政每年安排134亿元，在主要草原牧区省份，全面建立草原生态保护补助奖励机制，实施禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产补贴和绩效考核奖励制度。禁牧补助，就是对生存环境非常恶劣、退化严重、不宜放牧的草原，实行禁牧封育，中央财政按平均每亩6元(合每公顷90元)给牧民补助。草畜平衡奖励，就是对禁牧区域外的可利用草原，实行草畜平衡科学放牧，中央财政按每亩1.5元(合每公顷22.5元)对未超载放牧的牧民给予奖励。牧民生产补贴，包括增加牧区畜牧良种补贴，在对肉牛和绵羊进行良种补贴基础上，将牦牛和山羊纳入补贴范围；实施牧草良种补贴，对人工草地按每亩10元(合每公顷150元)的标准给予补贴；实施牧民生产资料综合补贴，按每户牧民500元的标准给予补贴。绩效考核奖励，就是中央财政根据各地绩效考评结果，对地方政府安排奖励资金，推动和保障草原生态保护补助奖励政策落实。同时，国家发改委还会同农业部等有关部门，在调研的基础上，研究起草了《关于牧业、牧区和牧民问题的调研报告》，正在转化为促进“三牧”发展的一揽子政策。

“十一五”草原保护建设极不平凡的实践给我们很多重要启示，经验弥足珍贵。第一，推进实施草原生态优先战略，促进牧区生态环境改善。坚持把生态优先贯穿在草原的全部工作之中，着力解决认识问题，把草原作为生态文明建设的重要载体，实施草原重大生态保护建设工程，加强草原监测预警和灾害防控，落实补助奖励政策，修复草原生态。第二，推进“三牧”协调发展，统筹草原牧区生态、畜牧业生产和牧民生活。坚持把草原生态保护和草原畜牧业生产放在牧区经济社会协调发展的大环境下，统筹解决人口、资源和环境的矛盾，统筹谋划生态保护和生产方式转变，统筹考虑保障畜产品有效供给和促进农牧民增收。第三，坚持强化扶持政策，提高综合发展能力。加强政策引导，加大项目支持力度，调动农牧民生产积极性，推进合作化、产业化和标准化，大力发展优质、高效、安全的现代草原生态畜牧业。第四，坚持推进科技兴草，增强科技创新应用能力。充分发挥科技第一生产力的作用，支持重点环节和关键技术集成、示范、推广，大力推进草原科技进步。第五，坚持依法治草，构建草原保护建设长效机制。进一步完善草原法律法规，严格行政许可，强化执法监管，查处大案要案，为草原生态保护和草原畜牧业健康发展保驾护航。

二、“十二五”草原保护建设思路

“十二五”是加强草原保护建设的重要机遇期，是遏制草原生态整体持续恶化的攻坚期，是实现草原牧区又好又快发展的关键期。“十二五”期间草原保护建设的总体思路是，以科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十七届五中全会精神，实施草原生态优先战略，按照“转人、减畜、提效、增绿”的八字方针，落实和完善扶持政策，加大投入力度，把草原这篇大文章做成锦绣文章，力争用5年左右时间实现草原生态初步好转，促进牧区经济社会全面进步，推进生态良好、生活宽裕、经济发展、民族团结、社会稳定的新牧区建设进程。

2011年是“十二五”的开局之年，做好草原保护建设各项工作，为今后5年的发展打好基础，至关重要。各地要树立新观念，采取新措施，落实新政策，努力开创“十二五”草原工作新局面。

1)落实和完善草原承包经营制度。草原补助奖励政策涉及8省区和新疆生产建设兵团的37亿亩(合2.47亿hm2)草原，目前落实承包的只有31亿亩(合2.07亿hm2)。要结合基本草原划定工作的开展，进一步明晰草原的权属关系。加大草原承包到户力度，健全草原承包管理制度，规范承包经营权流转，确保“草定性、地定权、人定心”。

2)细化草原生态保护补助奖励机制实施方案。补助奖励政策出台令人振奋，落实政策是新的考验。各地要进一步增强责任感和紧迫感，细化措施，狠抓落实。要结合本地实际，研究制定禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产性补贴等具体措施。将生态脆弱、生存环境恶劣、退化严重以及重要水源涵养区的草原划为禁牧区，实行最严格的封育保护，促进草原生态修复。其他草原区要科学核定适宜载畜量，制定明确的减畜计划，杜绝超载过牧，实现草畜平衡。要建立绩效考核目标责任制，把禁牧效果和草畜平衡落实情况纳入考核体系，强化监督检查，确保政策执行效果。

3)进一步完善草原牧区发展扶持政策法规体系。国务院关于促进牧区又好又快发展的意见正在起草完善，有望出台统筹牧区发展的一揽子政策措施，将对草原牧区发展产生深远影响。《关于审理破坏草原资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》已列入2011年工作计划，将为追究开垦草原等案件的刑事责任提供法律依据。各地要以此为契机，进一步完善本地区的草原扶持政策法规体系。加快制定草原植被恢复费征收标准和征收办法，力争从2011年开始依法征收草原植被恢复费，确保资金取之于草原用之于草原。

4)做大做强草原生态治理工程。加快实施游牧民定居工程，完善退牧还草工程政策措施，制定京津风沙源治理工程二期规划，启动草原自然保护区建设工程，加强牧区牲畜棚圈、饲草料储备库等基础设施建设，提高牧区畜牧业防灾抗灾能力。认真做好易灾地区生态环境综合治理草原分项规划，推进南方草山草坡的保护建设和科学利用。

5)建立健全草原执法监督体系。重点加强基层监理体系建设，在草原面积较大、生态脆弱的县级以上行政区域全面建立监理机构，明确管理职责，充实监理队伍。重视草原管护员队伍建设，将一部分牧民转为专职管护员，逐步建立一支以牧民为基础、覆盖所有草原的基层管护队伍。加大对违反禁牧和草畜平衡规定等行为的查处力度，依法保护草原资源。

6)加强草原防灾减灾工作。加强草原防火机构和队伍建设，落实属地管理责任，强化防火物资储备和应急演练，不断增强预警和应急反应能力，努力做到草原火灾打早、打小、打了。做好雪灾防范工作，加快牲畜越冬暖棚和饲草库建设，增加饲草饲料储备，及时调运救灾物资，减少灾害损失。加强草原鼠虫害和毒害草防治，提高生物防治比例，实现草原生物灾害的可持续治理。