建立天津市国有资本经营预算制度的路径选择

高丽丽

（天津市财政科学研究所，天津 300040）

2010年底，根据《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》和财政部相关文件规定，天津市政府颁布《关于天津市市属企业试行国有资本经营预算的意见》，决定从2011年起，天津市市属企业试行国有资本经营预算制度，即市政府及其部门、机构履行出资人职责的企业，按照国有资本收益10%比例上缴财政，专项用于增加国有资本金、弥补国有企业改革成本和补充社会保险基金等支出。“十二五”期间，市属企业国有资本经营收益上缴比例原则上每年递增一个百分点。同时对天津市试行国有资本经营预算的指导思想和原则、预算收支范围、部门职责分工及预算的组织实施等方面进行了明确。《天津市市属企业国有资本经营预算管理暂行办法》和《天津市市属企业国有资本收益收缴管理暂行办法》等相关配套制度正在拟定中，这标志着天津市国有资本预算制度改革正式拉开序幕。

一、中央及各地对国有资本经营预算制度的探索与实践

目前，全国大部分地区已出台了试行国有资本经营预算的制度、办法，这对于尚处于起步探索阶段的天津市来说，具有较强的借鉴作用。

（一）中央国有资本经营预算制度探索

纵观我国国有资本预算制度改革，从中央看，逐步推进，层面扩大。计划经济年代，国家统分统销，国企利润全额上缴。改革开放之初，国家开始对企业放权让利。为了实现国有企业和其他企业之间的公平竞争，先后进行了“利改税”、“价、税、财联动”、“税利分流”等改革。1993年颁布的国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对国有企业的利润分配做出了明晰的划分，一部分按统一税率上缴国家作为税收收入，剩余部分归企业所有。经历了1992年-1993年复式预算初步试行、1993年-1998年国有资产经营预算明确提出、1999年-2002年国有资本金预算取代国有资产经营预算以及2003年之后国有资本经营预算正式提出等时期。之后，随着国企改革的不断突破，国企的经营状况逐步好转，对于国有产权和国有产权收益的认识逐步完善，2007年9月，国务院颁布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，明确提出试行国有资本经营预算。财政部会同国资委发布的《中央企业国有资本收益收取管理办法》，规定央企国有资本收益将按“适度、从低”原则，分三档上缴财政部。其中，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%；科研院所和军工企业3年内暂时不上缴；其余央企均按照5%的标准上缴红利。2010年11月，国务院决定从2011年起，5个中央部门（单位）和2个企业集团所属共1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围，并兼顾中央企业承受能力和扩大中央国有资本经营预算收入规模，适当提高中央企业国有资本收益收取比例，分5%-15%三档上缴。

（二）各省市国有资本经营预算基本模式及特点

1.编制模式分为不同的类型。一是国有资本收益编入财政预算。云南、江苏省将征收的国有资本收益，纳入到公共预算管理，主要用于国有企业改革与发展方面的支出。由财政部门或国资、财政两部门核定企业国有资本收益的上缴比例、征收金额。国有资本收益主要由国有企业或国有独资公司税后利润、股权转让收入、清算收入等构成。对国有资本收益使用，云南省由财政会同国资两部门提出资金使用计划，报经政府批准后，由财政部门批复资金使用预算；江苏省由国资部门负责收益的缴交和支出计划的初步安排，会签财政部门后报省政府审批，由财政部门向人大或其常委会报告年度预算执行情况。二是编制国有资产收益预算。如深圳市将国有资产收益实行预算管理，并与公共预算分开，由国资部门组织实施编制预算和决算，负责国有资产收益的收缴、使用和管理，国有资产收益包括资本性收益和产权转让收入。国有资产收益预算和决算范围包括国有资产收益的收缴和国有资产收益的使用。三是编制国有资本收支预算。如北京市由国资部门负责编制国有资本收支预算，主要包括国有资本收支预算和国有资本经营预算管理两部分。国资部门负责国有资本收益的收缴监管、国有资本收支预算编制，其草案经市政府审核批准后执行，其预算执行、调整、决算工作由国资部门负责。国有资本收支预算资金实行财政专户管理。四是编制国有资产经营预算。如湖北省由财政部门负责编制国有资产经营预算。主要由国有资产经营预算收入和国有资产经营预算支出组成。国有资产经营预算收入包括财政一般性税收收入安排的企业方面支出、政府性基金收入、国有资本经营收入、政府债务资金安排等；国有资产经营预算支出包括财政一般性税收收入安排的支出、政府性基金支出、国有资本经营支出、政府债务资金支出等。国有资产经营预算编制完成后，报同级政府审定和人大通过后，由企业主管部门和企业实施，年底编制国有资产经营决算，报同级政府审定和同级人大审议通过。

2.国有资本收益的处理方式各有千秋。一是征收主体。国资部门主要负责本地企业国有资本收益的征收工作，如北京、江苏、深圳由国资部门负责征收国有资本收益，湖北省试点地区由财政部门负责征收国有资本收益。二是收缴范围。除个别省市实行国有资本经营预算试点外，其他省市征缴范围均为国资部门履行出资人职责的国有独资企业集团（总公司）和国有控股企业。三是收缴比例。对于地方国有资本收益收缴，还没有全国统一规范，各省市结合实际情况，确定了按企业净利润的10%-30%左右的比例征收，如上海市按净利润20%征收；北京市则按企业经营业绩考核结果分级缴税，收缴比例一般不低于10%。多数省份国有资本收益直接上缴国库或财政专户。四是缴拨方式。经审核确定企业上缴税后利润后，由国资部门向企业下达《收益收缴通知单》，在规定时间内，督促企业将国有资本收益直接缴入财政专户。在收益使用方面，由财政部门建立国有资本收益支出专户，根据国资部门提供的资金使用计划，经审核通过后，实行国库集中支付。五是收入构成。各省市国有资本收益主要指各级政府以国有资产所有者的身份依法从企业取得的收益，以及按规定清算企业、有偿转让企业所得净收益。六是使用方向。各省市国有资本收益基本用于国有企业改革和国有经济结构战略调整所需费用支出，主要包括：①补贴国有企业改制、关闭、破产安置职工所需的经费；②补助国有企业分离办社会职能所需的经费；③资助企业自主研究、开发新技术、新工艺支出；④安排高新技术产业化前期资本支出；⑤补充企业国家资本金和增购有关股份有限公司、有限责任公司的国有股权等。

（三）几点启示

1.国有资本经营预算制度的目标定位决定编制模式。根据上述省市国有资本经营预算制度的实践看，各地模式各有不同，如在管理职能分工方面、在国有资本经营预算收入的征缴标准上、在预算支出的使用方向上有所不同。而根据国有资本质量、规模以及经济发展水平，确定国有资本经营预算的定位，是决定其模式的重要因素。

2.征收比例基本确定为企业税后利润的10%-30%。各省市对企业税后利润确定不同的征收比例，江苏省第一年按净利润的20%-30%征收；深圳市按不低于净利润的30%征收；云南省视企业情况按净利润30%左右实行一企一例。因此，征收比例的确定应根据地区产业结构调整、国有企业发展状况等综合考虑。

3.国有资本收益收缴机制是实现国有资本收益的关键。各省市国有资本收益的应缴数额与实际上缴数额存在一定差距，国有资本收益不能应收尽收。除了国有企业法人上缴国有资本收益意识不强外，征收手段和征收主体也是影响其收缴效果的重要因素。如北京市采取与企业经营者年薪挂钩，取得了一定的效果。

4.国有资本收益的使用方向成为政府宏观调控职能的体现。各省市国有资本收益基本用于国有企业改革和国有经济结构战略调整所需费用支出，为优化产业布局和产业结构、增强政府宏观调控能力发挥了积极作用。

二、健全天津市国有资本经营预算制度的对策建议

（一）准确把握国有资本经营预算制度的目标定位

从国有资本宏观层面的作用及具体要求看，国有资本经营预算应打破单纯追求国有资产保值增值的思维，着眼于政府宏观调控的目标。把国有资本经营预算当作政府宏观调控的一种衍生手段，强化政府宏观调控的作用，推动经济结构根本性调整及产业升级，解决一些与人民根本利益相关的深层次社会经济问题、支持公共财政职能的充分履行等，作为国有资本经营预算应关注的重点。从某种意义上，实施国有资本经营预算，是要强化国有资本在宏观层面的作用，提升国有资本在宏观层面的要求。为此，要重点把握以下两个关键点：

1.多部门的协调配合是国有资本经营预算履行宏观调控职能的需要。国有资本预算制度的目标定位中包含了微观和宏观两个层面的内容。在宏观层面上，解决与人民根本利益相关的社会经济问题属于公共管理和社会服务的范畴，加快经济结构调整和转变经济增长方式属于国民经济整体运行的范畴，这些均为现有国资管理框架下国资部门所不应该和不能够承担的工作。因此，国有资本预算目标的实现必须超越部门利益，实行多部门的配合和协调。即国资部门需要财政、社保、发展规划等部门国有资本预算的编制和执行等环节上数据、信息、技术的支持，以保证国有资本预算目标的最终落实。

2.国有资本收益管理与国有资本经营预算管理职责边界的明确划分是其预算目标实现的关键。一是国有资本收益管理与国有资本经营预算管理在责任主体、权力依据、管理对象和内容等方面都存在明显区别。国有资本收益管理的责任主体应是代表国家履行出资人职责的机构，依据的是国有资产出资人对国有资产的所有权，管理的对象是国有资本收益，主要包括对企业上交收益的管理；对自身国有产权转让及国有企业清算获取国有资本收益有关过程的监管；对企业留存收益的管理（即盈余公积和未分配利润的管理使用）；对企业盈余管理的管理（即对企业调节利润等相关行为的监控管理）等方面。上述管理主要适用《公司法》、《企业国有资产法》、《企业破产法》和公司章程等有关法律法规规定；国有资本经营预算管理的责任主体是法定的预算主管部门及各预算单位，依据的是政府对社会公共事务的管理权，管理的内容是围绕应纳入国有资本经营预算范围的各项收入而进行的收支行为，主要包括国有资本经营预算收入管理；国有资本经营预算支出管理；决算及其他预算执行监督管理。上述管理主要依据《预算法》、《预算法实施条例》等国家行政法律法规。二是由于国有资本收益与国有资本经营预算收入的部分重叠导致两项管理工作和两个部门职责的交叉，即国有资本经营预算收入的实现要以国有资本收益的实现为前提，国有资本经营预算管理和国有资本收益权的行使相互依赖又不可相互替代，因此，实践中需要国资和财政部门准确把握各自的职责定位，处理好两方面的关系。

（二）科学构建“十二五”时期国有资本经营预算制度框架

现阶段，国有资本经营预算制度作为多维互动的体系，应构建以国有资本经营预算组织系统为支撑，以预算编制、审查监控及评价激励等内容的结构框架。

其组织系统的建立是以国有资本管理、经营、监督体制为基础，包括国有资本经营预算主管部门的财政部门和作为国有资本经营管理职能部门的国资监管部门在国有资本经营预算制度建立过程中的协调关系；以及公共预算和国有资本经营预算、中央与地方国有资本经营预算之间的协调关系；从国有资本经营的四个主要方面看，其预算编制系统的编制内容应包括：国有资本存量经营预算、国有资本增量经营预算、国有资本配置结构预算、国有资本收益及分配预算；审查监控系统是多层级的概念，既包括多层级的审查机制（国有资本营运公司审核由各国有控股、参股企业编制的基础财务预算，并汇总编制国有资本经营预算，经自审后上报国资委。国资委在对其进行严格审查后会同财政部门编制国有资本经营总预算，经自审后报人大审批），也包括多层级的监控制度（各级人大凭借其执法监督权对国资委进行监督、各级财政部门对国资委进行监督，各级国资部门对国有资本经营预算执行情况的监督，这是国资委作为一级执行主体对预算的具体执行者，二级执行主体国有资产经营机构进行监督。这样，国有资本经营预算的执行与监督就构成了“两级执行，三层监督”的监管体制。另外，充分发挥审计的监督作用。可考虑建立专门的审计委员会或聘请独立的审计机构对预算及决算进行审查；评价与激励系统包括过程控制和业绩评价。重点解决国有资本经营预算本身科学性及环境变化对其预算执行结果影响的问题，防止预算软约束。

（三）加快完善国有资本收益收缴机制

1.按照国有资本承载载体的不同类型确定收益征缴办法。制定科学、合理、可行的国有资本经营收益征缴办法，要着重解决国有资本经营收益上缴标准的确定、企业经营效益最大化的激励、企业及时足额上缴的督促等关键问题。对于收益标准的确认，要充分考虑到国有资本经营预算管理和调控各类国有资本承载经营行为的需要，要促进国有经济结构调整与产业升级目标的实现，体现出区别对待的基本原则。国有资本经营预算收益征缴比例的确定需要相关部门根据天津市和行业的发展状况及收益级别合理确定收取比例，以保证“适度集中国有资本收益，合理确定预算收支规模”。目前，天津市对市属企业征缴比例定为10%，到2015年达到14%，合适与否需要根据“十二五”期间实际运作情况进行判断。就目前看，其比例有一定的提升空间。按国家规定，国有企业净利润在扣除有关事项后，应全部上缴出资政府，按国际惯例，上市公司股东分红比例为净利润30%-40%之间，国有资本向国家上缴盈利普遍高于该水平，英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其净利润的70%-80%。但考虑国有企业的发展及借鉴外省市经验，天津市征收国有企业净利润比例可逐步小幅提升（提升比例应具体测算），并对企业实施分类收取。

2.着重加强国有资本收益的管理。按照国有资本投入、营运、监管、考核、责任的思路完善相关配套制度，如明确资产经营者的财务责任及与财务责任相关的考核办法，将奖励与惩罚、激励与约束相结合，强化激励机制，如对超额完成收益的企业董事会进行奖励、将国有资本收益上缴情况列为各级国资、组织、人事部门对国有企业法人的考核内容等。对实行年薪制的国有企业，将其完成上缴国有资本收益情况与发放年薪制挂钩，以确保企业国有资本收益及时全额上缴；细化预算指标，探索建立季度预缴、年终结算的方式，保证国有企业利润的公开透明和足额上缴；建立外部财务监督机制，对投入国有资本的企业派驻财务总监或监事会，委托中介机构进行审计，规范企业筹资和投资行为和方式；规范企业净利润、产权转让收入的收缴、收益分配使用的原则和办法等，确保国有资本收益收缴规范化、程序化。

（四）合理确定国有资本经营预算的使用方向

国有资本收益收入相对于天津市国有资产总量来看数额不大，有效控制国有资本收益的支出方向，使有限的资金投入到关键领域和项目，是充分发挥国有资本资源配置作用的关键。

1.处理好国有资本经营预算与一般预算、与社会保障预算之间的衔接。国有资本经营预算的目标定位，决定了国有资本经营预算不可能独立于公共财政预算之外，国有资本经营预算应该能够支持公共财政职能的履行。具体表现为与公共财政预算、社保预算在资金渠道上的对接。即在国有资本预算支出的安排上，要强调国有资本经营预算的社会性支出，要保证一部分支出用作社保基金缺口、公共财政缺口弥补，尤其是要优先实现对社保基金缺口的弥补。即将更多纳入国有资本经营预算的国企“红利”用于解决社会保障、医疗卫生、教育、就业等民生问题。据粗略估算，2011年，全市市属国有企业的国有资本收益将近5个亿，按“十二五”时期每年递增1个百分点计算，假设企业利润恒定的前提下，2015年国有资本收益将达6.5亿元，“十二五”时期总计将近30亿元。若能足额收缴，即使一半用于社保和公共支出缺口，也会起到缓解作用。

2.充分发挥国有资本经营收益的导向作用。围绕市政府确定的工作重点，积极推动国有资本经营收益使用向技术改造和提升产业层级项目倾斜、向现代服务业企业倾斜、向实施“走出去”战略企业倾斜、向基础设施和基础产业倾斜，加快国有经济布局结构调整步伐，推动企业实现又好又快发展，在引导企业树立科学发展观，增强竞争力和可持续发展能力上，发挥积极的导向和示范作用。

〔1〕文宗瑜，刘微.国有资本经营预算管理.经济科学出版社，2007年7月.

〔2〕陈艳利.国有资本经营预算制度的构建：体系框架与难点解析.财政研究，2008（10）.