农民工培训的绩效挑战

2011-04-10 21:04赵树凯
关键词:农民工政府培训

赵树凯

(国务院发展研究中心 中国发展研究基金会,北京 100009)

农民工培训的绩效挑战

赵树凯

(国务院发展研究中心 中国发展研究基金会,北京 100009)

农民工培训总体上受农民工欢迎,也取得了相当成效,还创造了若干经验。但现有的一些农民工培训脱离农民工需求实际,呈现比较明显的运动化、戏剧化特点。一些培训活动虽然形式上轰轰烈烈,但实际绩效不佳,且使得基层政府与农民工疲于应付。农民工认为培训的覆盖率低,培训效果差,培训过程象表演,培训过程管理僵化死板,培训资源浪费严重。政府是培训的直接受益者,农民工没有得到真正实惠,培训机构双向谋利,政府的绩效管理副作用明显。因此,农民工培训需要新的执行与监督机制。

培训;培训效果;培训运作;培训绩效

2003年以来,从中央到地方,各级政府都在农民工培训方面投入了相当财力。总的来看,这些培训受到农民工欢迎,取得了相当成效,创造了若干经验。但是,我们调研发现,近几年的农民工培训工作存在不少问题。一方面,农民工对培训的需求日益高涨,另一方面,政府主导开展的培训项目绩效较差。具体说来,农民工需求多样,不同地域、不同年龄、不同就业状况的农民工对于培训的需求各有差异,但缺少有效表达;基层政府扮演角色多样,但角色之间关系冲突,在制定政策、执行政策、监督政策过程中,涉及需要服务、提供服务、购买服务等多项工作;同时,多种类型的培训机构参与其中,构成多重利益结构,行为逻辑大不相同。在培训体系运行过程中,上级政府对下级政府缺乏信任,但又不得不依靠下级政府推进工作和提供情况;下级政府仰仗上级政府资金,工作中有顺从也有抵制。农民工往往成为培训活动的棋子,与培训无法建立有机联系。我们认为,政府重视农民工培训的方向应该坚持,但是,工作机制应有转变。

一、培训的农民工体验

根据有关政府部门的数据,农业部自2006年以来投入资金37亿,培训1350万人,培训就业率达85%,人力资源与劳动保障部近三年来,投入资金逾40亿元,培训农民工860万,培训就业率达80%以上。地方也有不少财政资金用于农民工培训。从我们的调查来看,农民谈到政府组织的培训,不满意主要集中于以下方面:

第一,培训覆盖率低

在我们问卷调查的651个样本中,参加过各类培训的农民工有28%,其中包括政府、企业、民间组织、教育机构等各类组织举办的培训。不同行业农民工的培训比率存在差异。加工行业培训率为34.1%;家政服务行业为32.4%;建筑行业培训率为23.3%。其中,参加政府组织培训的比率仅有5.2%,免费参加政府组织培训的仅有3.4%。将就业前与就业后培训进行比较,就业前培训较就业后培训更为欠缺,农民工就业前培训率仅为4.1%。而政府组织的就业前各种培训仅有2.3%,培训就业率为28%。虽然,就业前培训内容较多样,其中包括法律知识培训、政策培训、城市生活技巧培训、技能培训等,但最为有用的技能培训多为农民工自觉、自愿、自费参加的培训。农民工渴望参加培训,尤其倾向于免费的实用型培训,但现有培训与农民工愿望相去甚远。

根据我们在河南、河北一些农村的调研,由于培训大多在县城进行,培训消息供给并不对称。参加农民工培训的人可以分为两类,一类是经过乡村干部宣传动员后自愿报名的,另一类是县乡政府工作人员的亲戚、朋友。通常,实际参加培训的往往只有前者。有的培训则基本上是走过场,基层政府工作人员问农民是否有时间去县里一趟,管午饭,有时间的便来到县城,签个到,在县城逛逛,到时间回培训地吃个午饭,下午就回去了。

一些地方的政策规定在某种程度上限制了农民工参加培训。如某市明文规定,农民工培训只针对闲散的、年龄适当的、有明确就业意向的农民工。实际操作过程中,年龄不适当的农民工即使有明确的就业意向也不可能参加培训;年龄适当的,想通过培训增加自身技能,但不确定就业意向的农民工也不能参加培训。另有某市规定,培训对象为“全市18周岁以上本市户籍青年,以及城镇登记失业青年、某市户籍未就业大学毕业生、参加本市社会保险的外来务工青年。”这里的问题在于:参加社会保险的外来务工青年在培训之时大多已稳定就业,并不是急切需要培训的农民工。而那些外来务工,但没有稳定就业、没有签订劳动合同或者没有参加社会保险的农民工就无缘培训。我们的问卷调查显示,农民工中,63.3%的人没有签订劳动合同,77.2%的人没有参加社会保险,也就是说,大部分需要培训的农民工将被培训拒之门外。另外,基层政府培训就业率统计存在偏差,即找已就业的农民工参加培训,得到很高的培训就业率,实则培训并未起到良好效果。

第二,培训效果差

农民工培训绩效存在的问题可以简单地概括为三个字:短、偏、差。此次问卷调查显示,农民工对于培训的满意率为35.7%,而对政府培训的满意率为23.1%。农民工对培训失望的原因主要有:首先,培训时间短,形式主义色彩浓。政府组织的培训,包括免费与收费培训,平均时间为6天,其中培训时间少于3天的比率为71.4%。其次,培训内容偏离农民工需求实际,想学的内容不教,不想学的内容强行教。再次,课程教学实用性差,传统黑板式授课,缺乏实践机会,培训对就业帮助甚微。接受技术培训的农民工中,64.3%的人没有实际操作机会,老师讲完课就结束,工作中仍无法解决实际遇到的问题,用工单位也不把此类培训当回事。农民工对于培训的评价为,“浪费时间,耽误赚钱。”有的培训则是虎头蛇尾,宣传势头很猛,实际授课很弱,更有甚者,培训机构雇佣自家保安冒充授课老师授课。

第三,培训过程戏剧化

“戏剧化”指培训有如演戏,农民工表演农民工培训。如某街道办事处得到上级政府通知,某月对家政行业农民工培训工作进展情况进行检查。街道工作人员便在几天之内找来参加培训的农民工数十人,这些农民工都是街道、居委会、楼栋长的熟人,借来会议室、活动室、学校教室,请来相关教师。培训时,农民工实行8小时工作制,无论课程内容怎样,都要在教室里坐满8小时,坐足2天。老师讲完课,街道拍了照或者录了像,做了台帐便可以结束。为了真实,工作人员会和熟识的农民工打好招呼:“如果有人问起培训怎么样,就说在培训后干了家政,工资也挺好的”。但实际上,此人在培训时已从事家政行业良久。还有一些培训,规模更大,通常称为“集中培训”。虽然不是为应付检查而设,但实际效果与表演培训差不多。有的农民工,由于交际范围较广、打工成就较好,一年能参加此类培训10次左右。有的则是企业、工地、社区的基层管理人员客串农民工参加培训。农民工称上述培训为“水货”。在某县座谈会上,一位农民工发了言,赞扬了地方政府培训活动的成效。但同时,他悄悄地塞了一张纸条在我的包里,上面写道:“这些都是假的,是县里安排我们这么说的,真实情况你们自己看看就知道了。”戏剧化培训破坏了农民工对于基层政府的信任与依赖。

二、培训的政府运作

在与地方政府有关部门的座谈中,一些有关部门负责人通常用“运作培训”的说法。“运作培训”不仅显示了培训本身的操作过程,而且显示了政府的运作机制存在的问题。

第一,培训项目发生

现有农民工培训呈多部门分散管理状态。从县级政府来看,多个部门均有农民工培训项目。这些培训项目大致可以分为两类:一类为有资金的培训,一类为没有资金的培训。两类培训有同有异,有虚有实。有资金的培训项目,资金一般来自于上级政府,跑项目成为此类培训项目的第一步。培训资金一般以培训人数来计算,如有的项目为培训人次为800人,有的为培训人次为300人;另外,有的培训项目与一定数量的贴息贷款挂钩,如“创业培训”则有每人5万元贷款的含义。此类跑项目的主要目的是尽量多要名额,若市里拟定分配1000个名额给某县,则县里相关部门则尽量多申请200至300个。由于跑项目需要花钱请客送礼等,牵头跑的人一般都是政府有关部门负责人。一般原则是,市里培训名额分配取决于各县人口数量,人口多的县得到的培训名额较多,但是实际上情况差别很大,争取到多大的培训项目,取决于跑项目的力度。另一类没有专门项目资金的培训,常被地方官员称为“纯政绩培训”。此类项目通常只有笼统的要求,没有专门的工作检查,如有的县委政府在年初工作计划中部署“加大农村劳动力培训力度,全年培训人数达到3000人次”,也会相应地把培训工作量向下分配。与来自上级的有资金项目不同,这类部署往往只表示政府重视这项工作,并没有实质性的工作安排。

基层政府的突出意见是,培训项目计划和管理体制僵化,实际工作中操作困难。通常,省市政府有关部门下发的有关农民工培训的文件,其内容细致入微,课程种类、课程内容、课程时间、开班规模均规定其中,而且下级不可更改。如“指定培训机构开设电焊工、收银员等课程”,想学习挖掘、钳工技能的农民工,基层政府则不能安排。在工作开展过程中,下级政府面对农民工需求向上级政府提出请求,希望改变或增加课程种类,上级政府的答复是不予考虑,理由是“按照规定办事,以便考核。”在培训规模方面,倘若报名人数不满足规定要求也不能开班。某省规定要求开设农民工创业培训班,并规定参加人数不得少于40人,某县到报名截止时,只有20余人报名,培训班只得延期。地区发展和农民需要的多样性,特别是就业岗位本身变化,需要灵活的培训机制,现在自上而下制定的计划性培训,虽然严密周全,但缺乏现实适应性。

第二,培训项目执行

参与培训的政府部门众多,相互之间关系复杂,定位不清,培训内容多有重复,资源浪费严重。在县(市)层面,许多部门承担来自上级与本级政府的培训任务,如农业局、劳动局、教育局、林业局、科技局、妇联、共青团等,但项目内容多有交叉。培训操作过程中,有的部门缺少教学力量与条件,如妇联没有技术教师和教学场地,需要与教育局、劳动局联合,劳动局没有生源,只得与教育局联合等。背后的问题是,资金如何支付,收益如何分配,业绩如何计算等。这往往导致各部门间难以达成共识和一致行动,协作不顺利,造成培训流产或者事倍功半。同时,这种多部门联合培训,往往造成不同项目的资金,其实只培训了同一批农民工,但这几个部门均用此次培训向上级汇报业绩并获取经费。上级不同部门来考核检查,其实看的也是同一件事情。但在培训人数统计时,参加培训的农民工数量却扩大了数倍。

有关政府部门有的直接充当培训主体,也有的选择与专业培训机构合作。在指定培训机构方面,第一类为政府自己所属单位或培训机构,第二类为当地的职业技术学校。我们调查的一个中等城市,财政局与劳动保障局确定的53家培训机构中,32家属于前者,21家属于后者。第一类培训机构很少组织培训,只是多挂块牌子,有地方官员将这类机构称为“充数”,“充数”的深层含义为项目资金方面更容易操作,即资金不出政府系统。第二类培训机构是农民工培训的主体。这类培训机构为节省成本、提高效率,往往与各部门协商后,实行统一招生、统一培训。有时,培训机构为了应付培训,甚至利用在校学生充当农民工。企业方面,由于企业招工通常会开展岗前培训,政府有关部门则与其事先沟通,将岗前培训算为政府培训的一部分。由于这样的工厂工人岗前培训后便正式上岗,基层政府又将其算为培训就业率的一部分,可谓“一箭双雕”。在这种情况下,为了促进就业而开展的农民工培训,其培训对象实际变成了已经就业的工厂工人或者在校学生。

第三,培训运作偏差

首先,培训对象的逆向选择。从农民工流入城市来看,依据一些城市的培训规定,那些最需要培训的人反而难以获得培训机会,而那些容易获得培训机会的人往往是工作稳定并且有良好技能的人。可以说,在培训对象的瞄准机制上,其实存在一个盲区。其次,放权培训机构,培训机构双向谋利。某市政府计划向外来务工人员发放教育消费券,符合条件者每人600元。实际操作中,基层政府将消费券按人头数直接交给培训机构。政策规定:“不向参加培训的学员收取任何费用。”但得到消费券的培训机构则规定:“学历未达到高中层次,报名参加学历教育文化课培训的,每人1200元;学历未达到高中层次,报名参加技能培训和‘双证制’学历教育文化课培训的,每人1700元”。整体而言,这种“运作”既实又虚,所谓“实”即政府“运作”过程很实,形式上很圆满,但实际培训实际效果很“虚”。

三、培训的绩效管理

绩效管理正在成为政府管理的重要环节。农民工培训绩效管理的新特点是,考核越来越量化,越来越细致。但我们发现,这种严密的绩效管理有严重的副作用。

第一,过程控制

主要问题是监管不合理。上级政府对培训过程进行细致入微的监管,从开始到结束,各个环节无一遗漏。有的地方农民工培训,从报名到开班,要经过12道程序才能完成。主要流程为:相关部门或培训机构在得到政府认可指定后,开始进行培训宣传、动员;得到消息且有培训愿望的农民工,填写培训登记表;登记表统计验证后,由主办机构上报至区有关部门,由区上报至市劳保部门,再由市再上报至省厅,省级相关部门统一审批、批准后开班,批准后对报名农民工发放培训券。截至这些步骤完成,时间已经过去近2个月。有的地方培训券发放采用实名制,登记详细个人信息、贴了照片后再按手印确认,农民工也有反感,说:“就跟卖身契似的”。

培训开始后,有的劳动保障部门要求老师课前必点名,劳保部门工作人员到场监督,对于没有来上课的农民工,需打电话询问情况。培训结束后,培训考核与就业率直接挂钩。一名参加美容美发培训的农民工在培训结束后被推荐就业,在一段时间内接到主管部门的定期监督电话,约半月一次,询问其就业状况。倘若他对推荐的单位不满意而离职,也会受到主管部门的盘问。如果参加培训的农民工没有就业,经主管部门核实后,不予发放补贴。这种监管方式看上去严格,实际问题也很大。这种貌似严格的监督方式缺乏公开性与规范性,无法根本杜绝培训造假现象,倒是为考核监督人员的腐败创造了机会。

第二,考核验收

从县级政府来看,这种考核分别来自省一级和市一级,考核内容包括两方面,即效果审查和资金审计。省市两个层次检查分工不同,通常,具体考核程序与内容由省里发文件规定,省里与市里分级检查。培训结束后,县里将培训材料报至市里,以文字材料为主,其中又以台帐为主。市里审查合格后将材料报至省里。调查发现,省里的审查要求高于市里。自2004年以来,审查内容逐年趋于繁杂。以前省里与市里只检查培训台帐,2009年开始,除培训台帐外还需要农民工姓名、身份证复印件、文化程度登记表、培训教案、培训效果评估表,有的还需要有媒体资料、参加培训人员的10%的电话,即若培训1000人,则要有100人的联系电话。

基层反映,这样复杂的要求规定使得文案与资料筹备工作量逐年加大,促使考核与检查的文字游戏升级,但并未真正提升培训效果。在考核资料筹备过程中,基层政府相关部门都要集中忙上一段时间。有的县劳动保障局为迎接农民工培训考核,用公车拉着复印机下乡入村,找到乡村领导召集村民,条件是复印身份证并签名的村民则每人给20元钱,有的部门则是用笔记本或者脸盆等物品换取村民身份证复印件。对于这些情况,上级政府并不是毫不了解,有关工作人员说:“我们下去检查时,发现签名笔记都一样,还挺漂亮。”检查与被检查成为“心照不宣”的游戏。

第三,资金审计

农民工培训的项目资金审计,主要是指省里对市县,省里对县里,市里对县里,审核农民工培训项目经费的落实及使用情况。政府组织的农民工培训一般实行先培训后拨款。为了能够保证培训进行,培训机构通常采取先收钱再退钱的程序,即先收农民工的钱,培训后,资金到位,再将钱退还农民工。但是,收钱后不退钱或者不退全部钱的情况经常发生。

上级政府通常要求基层政府“资金配套”。实际上大部分没有配套。根据一个县的调查,农民工培训资金仅为上级政府向基层政府拨付的农民工人头款,即农民工的培训费、教材费、考试费,每人为350元。若一个县今年争取来的培训名额为1000个,他们所能得到的经费为35万元,而培训管理费、教学费、各类办公经费均不再另行拨付。根据上级要求,农民工培训的工作量很大,从培训宣传至培训开始,再到课程管理、资料准备、培训考核、检查验收,如果每各环节都认真做,费用很大。再加上跑项目等的花费,培训成本很高。这样直接导致地结果是,基层政府不仅不配套,还要让上级拨付款项有所盈余。那就只有“花小钱干大事”,通常只有1/5至1/3的培训资金用于培训。这也解释了“运作”的另一含义,即多报账少干活,甚至只报账不干活。

来自上级政府部门的资金审计并不难应付。通常,县里的审计人员在上级来检查之前,已与上级审计人员进行沟通。沟通后的审计很容易通过。也有的基层部门,因为难以应付这种种检查考核,而主动放弃培训项目。基层政府放弃培训项目的理由通常是,本地需要培训的农民工数量很少,或者本地大部分农民工除就近就地转移外,已成功向外输出。实质上,基层政府对于培训政策有明显抵触情绪,特别是不满意上级政府繁琐复杂的考核检查。

四、讨论

政府重视农民工培训是必要的,特别值得肯定的是,政府在预算中有了具体安排。过去对于解决农民工问题,往往只说空洞的好话,没有具体的预算支持。但是,接下来的问题是,有了预算,政府该以何种理念与机制推进工作。

第一,资金配套问题。现在,不仅在农民工培训领域,在若干方面,上级政府都要求下级进行资金配套。目的当然很好,但实际结果适得其反。不仅配套资金难以到位,就是上级来的资金也发生挤占挪用。合理的情况是,上级政府给下面多少钱,就要求下面做多少事,不应给一块钱要求干两块钱的活,结果可能连五毛钱的事也做不出来。实质上,配套资金问题显示了不同层次政府在事权划分上的混乱,也体现了上级政府对于下级政府的不信任。

第二,政府工作机制问题。政府在农民工培训中应发挥何种作用,需要重新定位。现在,政府不仅掌握项目资金,还自己设计课程、组织民工、安排教学、检查监督等。大包大揽,封闭运行,这是全能政府的典型特征,不仅降低了培训效率,也滋生了自身腐败。新公共治理经验证明,出路在于探索政府如何购买服务,而不是政府自身封闭运作。政府检查考核中的“特务”模式,或者轰轰烈烈的“运动”模式,都不可取。

第三,政府与农民的关系问题。培训是面向农民的服务,但农民的参与权、监督权缺乏保障。一些培训扭曲为:“培训”需要农民工,而不是农民工需要“培训”,农民工在培训中难以表达权利。农民工培训的关键是要尊重农民。政策制定应有政府以外的力量参与,而政策执行的监督与政策效果的评估更应完成于政府之外。

[1] 周清印、刘元旭、傅丕毅、肖春飞:《新生代农民工发展调查:要“钱途”更要前途》,《半月谈内部版》。

[2] 陈佩为、石伟:《农民工培训:“老”调要“新”弹》,《中国经济导报》2010年2月23日。

[3] 周之江、王丽:《贵州农民工培训造假调查:合谋套取国家培训资金》,《半月谈内部版》2010年第5期。

[4] 长子中:《农民工培训工作面临诸多问题,致“学了也白学”》,《农民日报》2009年4月14日。

[5] 九三学社中央信息中心:《目前农民工培训工作存在的问题及对策》,http://www.93.gov.cn/partic/people/5684600767881258179.shtml。

责任编辑王敬尧

2010-09-16

教育部人文社会科学重点研究基地重大招标项目“农民工的代际更替、城镇融入及公共服务研究”(10JJDZD022)

*2009年7月至2010年3月,课题组主要在浙江、河南、河北、天津等地进行实地调研,访谈对象主要包括企业管理人员、政府有关管理人员和农民工。课题组还组织采用非概率抽样方式开展了农民工问卷调查,问卷发放量达670份,回收651份。本报告在此基础上形成。

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