垃圾焚烧发电BOT项目价格构成与调整机制*

黄文雄，徐文龙，屈志云，云 松

（1.北京科技大学土木与环境工程学院，北京 100083；2.中国·城市建设研究院，北京 100029）

垃圾焚烧发电项目具有投资大、技术复杂、风险高等特点。由于地方政府财力和专业人才的缺乏，采用BOT模式成为近年来建设垃圾焚烧发电项目的发展趋势[1]。垃圾焚烧发电BOT项目的特许经营期一般在20 a以上，面临各种不同的系统性和非系统性风险，如上网电价、物价水平、税率、利率、经营管理水平、环保标准等变动。这些风险全部由政府或项目公司中任何一方单独承担都是不合理的，必须寻求一个平衡的风险分担机制。调整垃圾处理服务费是分担这种风险的主要方式[2]，政府和项目公司一般都会在特许经营协议中约定垃圾处理服务费的基准值、调整公式和调整条件，而基准值在项目招投标阶段就已确定，因此运营期内垃圾处理服务费的调整显得尤为重要。如果项目公司的收益远超过预期甚至赚取暴利，则政府和社会公众的利益受到损失；如果项目公司无法达到预期的收益甚至无法收回投资，则项目公司的利益受到损失。然而，一些垃圾焚烧发电BOT项目特许经营协议中垃圾处理服务费调整约定不够严谨，甚至没有相应条款，为后期的运营埋下了隐患。因此，合理调整垃圾处理服务费，分担风险，成为垃圾焚烧发电BOT项目运作中亟待解决的关键性问题。尽管一些学者在BOT项目价格调整上开展了部分研究[3－4]，却不够系统，且多是针对其他领域（如水务、公路等），尤其缺乏针对垃圾焚烧发电BOT项目的此类研究。

1 常用的调价方法

1.1 确定固定收益率的调价

根据双方事先约定的投资收益率（通常在8%～10%），政府在每一调价周期结束时对项目公司的收益进行审计，如果发现项目公司的收益率小于约定收益率，则提高垃圾处理服务费标准，使之达到约定收益率；反之，则应降低垃圾处理服务费标准。这种约定的收益率一般通过双方“讨价还价”确定。

固定收益率调整方法的优点是易于双方理解，但是程序复杂，更重要的是由于政府与项目公司之间成本信息严重不对称，政府很难掌握项目公司的真实成本，只能默认发生的实际成本，允许企业提价，结果可能导致价格不断上涨[5]。

1.2根据居民消费价格指数（CPI）变化的调价

由于物价水平的变化通常引起项目公司经营成本的变化，因此在特许经营协议中常常采用物价变化（CPI）来调整垃圾处理服务费。以调价周期2 a为例，其调价公式为：

式中：M为垃圾处理服务费单价（元/t）；CPI为统计部门公布的居民消费价格指数（上年=100）；n、n－1、n－2 分别表示相应年份。

根据CPI变化调价的优点是CPI的变动指数由官方发布，简单权威，便于操作。但是存在明显不足：①垃圾焚烧成本变动包含多种价格变化因素（如人员工资、药剂价格、燃料动力价格），而CPI的变化只能部分反映经营成本的变化；②该方法具有类似于“实报实销”的性质，缺乏使项目公司努力提高生产效率、降低成本的刺激。

1.3 按照成本因素变化的调价

垃圾焚烧项目的经营成本主要与用水价格、工业品价格（化学药剂、燃料等）、炉渣处理费（运输、处置等）、工资水平、消费物价指数等因素的波动密切相关。因此，可按照上述因素的价格变动进行调价：

式中：M为垃圾处理服务费单价（元/t）；W为工业用水价格（元/t）；h为垃圾焚烧用药剂出厂价格（元/t）；S为炉渣处理平均成本（元/t）；L为统计部门公布的在岗职工年平均工资或类似指标（元/a）；CPI为统计部门公布的居民消费价格指数 （上年=100）；n、n－1、n－2 分别表示相应年份。c1～c5为各调价因素的权重，分别为工业用水、药剂费、炉渣处理费、工资福利和CPI（除电费、工资、药剂费之外均归为CPI）等5项在经营成本中的比例，且c1+c2+c3+c4+c5=1。c1～c5的确定，因垃圾焚烧发电厂项目厂址地域、处理规模、处理工艺、污染物排放标准等因素不同而变化，应根据设计资料或者运营统计数据确定最为合理。

该调价方法的优点是综合考虑了垃圾焚烧发电BOT项目的经营成本变化的各影响因素，使得垃圾处理服务费的变动更接近经营成本的变化，因此该方法得到更多的应用。但是它仍然具有类似于“实报实销”的性质，实际操作中，项目公司所有成本的增长最终均由政府买单，没有体现风险分担的原则，不利于项目公司提高生产效率、降低成本。

2 垃圾焚烧发电BOT项目成本和收入构成

目前实践中应用的调价方法存在多种不足，基本上多是从水务等其他行业衍变而来，而垃圾焚烧发电BOT项目有其自身的特点（如收入来源多元化等）。因此，有必要建立适合我国垃圾焚烧发电BOT项目的调价方法。而在此之前，应首先分析垃圾焚烧发电BOT项目的收入和成本构成，才能针对性提出相应调价方法。

2.1 收入构成

①电力销售。即项目公司通过垃圾焚烧的余热发电上网而出售电能的收入，该部分价格由电网公司支付，最终由电能的消费者承担。根据国家发改委2006年出台的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，垃圾焚烧发电上网电价在2005年的燃煤脱硫标杆电价的基础上补贴0.25元/（kW·h）。垃圾焚烧发电上网电价与国家可再生能源政策密切相关，一般相对固定，调整频率较小。但根据该办法0.25元/（kW·h）的可再生能源发电只能补贴15 a，一般在特许经营期内会发生电价的调整。②垃圾处理服务费。垃圾焚烧发电BOT项目首要任务是处理垃圾，使之达到减量化、无害化，具有较强的外部性，而且其余热发电收益不足以维持项目的运营，因此应获得相应补贴费。该部分由项目所在地政府向项目公司支付，一部分来源于政府通过行政手段向垃圾生产者征收的垃圾处理费，不足部分由财政转移支付。

2.2 成本构成

垃圾焚烧发电BOT项目成本构成如图1所示。

图1 垃圾焚烧发电项目成本构成

垃圾焚烧发电BOT项目成本最细化的构成有经营成本、建设投资费用、财务内部收益率3个部分。其中，经营成本关键在于项目设计所选用的工艺和经营期的管理水平，对于生活垃圾焚烧发电项目，经营成本包括燃料动力费、药剂费、工资及福利、炉渣处置费、修理费、管理费、其他费用等；建设投资费用主要由设计阶段工艺技术的选择、设备档次（进口或国产）、建设期当地建筑材料的价格等因素及投资者的管理水平所决定；财务内部收益率由投资人在项目招投标阶段根据自身的考虑确定，对于垃圾焚烧发电BOT项目，应本着“保本微利”的原则，基本控制在8%～10%。

3 垃圾焚烧发电BOT项目价格调整

3.1 经营成本的调价

为了克服前述调价公式的弊端，引入生产效率增长率r和服务质量系数Q，对公式（2）调整如下：

引入BOT模式的一个重要理由是，专业公司比政府更有效率，但是实际运用中往往没有得到体现，因此引入生产效率增长率r，一般垃圾焚烧发电行业取值范围可定为2%～5%；Q为垃圾焚烧服务质量系数，取值范围为0～100%。

为了避免项目公司的成本全部转移给政府，体现风险共担原则，刺激项目公司提高生产效率（降低成本），政府为项目公司规定下一调整期必须达到的生产效率增长率（r），因此，rMn－2为成本减量。这样使得项目公司会努力提高劳动生产率，使自己的利益最大，而该成本降低能为政府和公众分享。近年来垃圾焚烧项目争议不断，一个重要的原因就是焚烧厂的不达标排放，模型中实行服务质量系数（Q）与价格挂钩的办法，目的是促使企业在成本控制的情况下，提供的垃圾焚烧服务符合相关环保标准，向公众提供较好的服务质量。

模型中r的确定主要考虑以下几个因素[6]：①企业现有生产效率与垃圾焚烧发电行业先进生产力的差距；②垃圾焚烧发电行业技术进步率；③企业管理效率。Q的最大值为1，如果焚烧厂二次污染物排放全都达到相关排放标准，且没有发生投诉事件，则Q应为1；否则应小于1。

对于垃圾处理服务费基准值确定，为避免成本信息的不对称性，政府可通过招标的方式确定。理论上看，采取公开招标的方式确定垃圾焚烧发电BOT项目的投资人，如果市场充分竞争，垃圾处理服务费初始价格由市场竞争形成。市场竞争的结果使得社会福利损失最少，公众获得最大福利。投资人报价应是既能使收入弥补成本，又能获得合理利润的价格。

3.2 上网电价变动的调价

电力上网收入是项目公司的主要收入来源，电价的调整直接关系着项目公司的收益大小。因此，如果上网电价调整也相应调整垃圾焚烧补贴费，可按照公式（4）进行调整：

式中：M为调整后的垃圾处理服务费单价（元/t）；M0为调整前的垃圾处理服务费单价（元/t）；E为当期实际每吨垃圾上网发电量（kW·h/t）；Y为城建税和教育费附加占售电收入比例（%）；P为当期实际的上网电价 （元/（kW·h））；P0为调整前的上网电价 （元/（kW·h））。

公式（4）中，E可以通过焚烧厂的热利用效率分析得到，Y、P、P0可以由国家相关政策规定获得。

3.3 建设投资变动调价

垃圾焚烧发电BOT项目的投资将在未来的运营期内通过折旧或摊销进入总成本中，直接影响BOT项目垃圾处理服务费，如果项目最终的投资与投标时预计投入相差太大，则有一方会受到损失。从目前的情况看，投资人往往倾向在项目投标时夸大投资额，而实际投资却小于投标报价，从而赚取不合理的利润。因此，政府可在项目竣工时聘请第三方机构对项目的总投资进行评估和审计，如果投资差异较大，则应采用调价公式（5）调整垃圾处理服务费。

式中：M′为调整后的垃圾处理服务费单价（元/t）；M0为调整前的垃圾处理服务费单价（元/t）；P0为调整前项目静态投资总额；P′为经竣工审计后确认的静态投资总额；i为投标文件中项目内部收益率（IRR），一般为8%～10%；n为约定的特许经营年限；（A/P0，i，n）和（A/P′，i，n）均为年金现值。

政府可以要求项目公司加强管理，防止在项目建设期内由于项目公司管理不善导致的预算超标，如果实际静态投资总额高于中标人估算的静态投资总额，垃圾处理服务费可不予调整，因为这种超标风险不应由政府来承担。

4 价格调整启动机制

根据不同的前提条件，调价公式有不同的启动机制。一般而言，垃圾焚烧发电BOT项目调价公式的启动机制分为定期调价和临时调价。定期调价是指项目公司根据调价因子的变动情况，定期（以2～3 a的周期居多）按调价公式计算出新的垃圾处理补贴，然后在下一轮调价前采用这个新价格向政府提出调价，并且由政府按此计付垃圾处理服务费。另外，为应对一些调价因子（如上网电价等）在短期内发生波动引起的经营成本大幅变动风险，调价公式启动机制中一般还约定临时调价机制。比如上网电价的调整发生在2个调价日之间，则项目公司可以申请临时调价。

合适的调价公式离不开合理的调价程序。为使调价具有可操作性，应完善调价启动和实际操作程序，当达到调价要求时由项目公司向政府主管部门提出书面申请，请求按照调价公式对垃圾处理服务费单价进行调整，并在申请中对调整理由、调整范围和调整后的垃圾处理补贴单价进行描述，政府主管部门在接到项目公司书面申请一定工作日内给予回复，如在约定期限内不回复则视为同意投资企业的申请。在政府主管部门同意后，在项目公司提出申请的下一个工作月按新的垃圾处理补贴单价执行。

5 讨论

1）尽管本调价公式引入了服务质量系数Q，将垃圾焚烧处理服务质量与处理服务费关联起来，但是这不能代替政府和公众的监管，相反更应加强BOT项目的全过程监管，将监管的结果与参数Q联系起来。如药剂等工业品的出厂价格可由权威部门发布，但是其用量却需要监管，而其用量直接决定了污染物的排放浓度。政府应与项目公司制订可量化的服务质量系数Q的形成机制，Q的大小应与污染物排放达标与否、监测结果、超标次数频率和向公众开放程度等密切关联。

2）近年来，公众对垃圾焚烧发电项目的抵制声音日益增强，致使一些垃圾焚烧项目难以落地，这与一些项目的污染物排放不达标有很大的关系，这就要求建立政府主导、公众参与、企业配合的垃圾焚烧发电BOT项目的监管机制。政府应要求项目公司对垃圾焚烧发电厂的二次污染物（污水、烟气）等排放情况连续在线监测，监测结果能在线传送至政府环保部门，对于二恶英等不能在线监测的重点污染物应定期监测。必要时还应进行抽查，包括炉温、污染物排放浓度、垃圾处理量、药剂使用量、上网电量等重要参数。对于项目公司要想获取更大的收益，就必须努力提高劳动生产率，降低成本，提高焚烧服务质量，严格按照有关标准对烟气、污水、炉渣等进行控制和处理，并实时在线监测焚烧炉烟气、炉渣、飞灰、污水等的排放情况。此外，垃圾焚烧发电项目应该向整个社会，特别是向作为潜在受害者的周边居民开放，自觉接受全社会的监督。同时，应完善公众咨询、监督机制，尊重社会公众的知情权，鼓励公众参与监督，建立通畅的信息渠道，及时将服务质量的检查、监测、评估结果和整改情况，以适当的方式向社会公布。

6 结论

通过对垃圾焚烧发电BOT项目的收入和成本构成分析，建立了包括经营成本、项目静态投资、上网电价等3个不同的因素变动的焚烧发电BOT项目价格调整体系，该价格调整体系考虑了项目公司和政府双方的风险分担，同时，为了刺激项目公司努力降低成本，提高垃圾焚烧服务质量，引入参数r和Q。该价格调整公式具有较强的理论价值和实践价值。

[1]徐文龙，刘晶昊.我国垃圾焚烧技术现状与发展预测[J].中国环保产业，2007 （11）：24-29.

[2]宋金波，宋丹荣，姜珊.垃圾焚烧发电BOT项目的风险分担研究[J].中国软科学，2010（7）：71-79.

[3]刘月芹.污水处理厂投资项目特许经营期中的水价调整[J].中国给水排水，2007，23（18）：75-78.

[4]杨卫华，戴大双，韩明杰.基于风险分担的污水处理BOT项目特许价格调整研究[J].管理学报，2008，5（3）：366-370.

[5]丘佳梅，郭汉丁，刘禹民.政府管制下公用事业特许经营产品价格形成探讨[J].价格理论与实践，2005（3）：34-35.

[6]王俊豪.中国自然垄断经营产品管制价格形成机制研究[M].北京：中国经济出版社，2002.