论社会阶层分化对我国公共政策制定模式的影响

秦国民

(郑州大学公共管理学院，河南郑州450001)

论社会阶层分化对我国公共政策制定模式的影响

秦国民

(郑州大学公共管理学院，河南郑州450001)

在改革开放之前，我国的社会结构主要是“三级分立”的结构，即工人、农民和干部三大阶层，这种阶层结构是一种刚性的非现代化的社会阶层结构。同时，由于受到传统文化和计划经济模式的影响，我国政府的决策模式是一种精英决策模式，公共政策的制定程序表现为决策过程的无序性和非连续性，缺乏对不同团体利益诉求的综合和协调。改革开放以后，我国原来的社会结构开始发生了变化，出现了一些新的阶层。伴随着社会分层的发展，代表着不同社会利益的社会阶层在当代中国社会中日益凸现，与此相适应，我国公共政策的制定模式也必将由权力精英决策模式转变为团体决策模式。

社会阶层分化;精英决策模式;团体决策模式

一、改革前我国的社会结构和改革以来阶层分化的特征

在改革开放之前，我国的社会结构主要是“三级分立”的结构，［1］(P131)即工人、农民和干部三大阶层，这种阶层结构是一种刚性的非现代化的社会阶层结构。在这种阶层里面，工人、农民和干部之间界限森严，差别明显，各个阶层的收入、声望与他们各自拥有的权力是基本一致的。这种三级分立的社会阶层分层结构具有以下两个显著特征。

第一，城乡分割的身份制度。自上世纪50年代中期至今，我国一直实行着比较严格的户籍管理制度。户籍制度最主要的作用就是把公民分为两类:城市户口和农村户口。凡是持农村户口的人均称为农民，尽管他们中的一些人已经不再从事农业生产。对于中国的绝大多数农民来说，要改变自己的户籍身份是非常困难的，他们极难进入到其他身份阶层。这种城乡分割的身份制度，造就了我国社会底层大、上层小的金字塔式的社会分层结构的特点;也将农民牢牢的束缚在土地上，使他们没有流动的自由。这样就将我国人口中的最大一部分人的劳动生产和社会活动积极性束缚住了，从而严重地影响了我国经济、社会现代化的进程。

第二，城市中的干部与工人的身份分割制度。在城市的就业群体中，基本上是分为干部和工人两大身份群体的。这两种身份群体在管理方式、物质利益、社会地位等方面都存在着很大差异。干部实行的是干部编制，工人则是职工编制。在物质利益方面，两个群体在工资级别、住房条件、医疗保障、退休安置等诸多方面都存在着不小的悬殊。干部群体的待遇明显优于工人群体。此外，对于绝大多数工人来说，他们很难进入干部群体，很难获得干部身份。这种干部与工人的社会分层，造成了社会流动的渠道过于窄小，作为城市就业主体和国家现代化建设中坚力量的工人阶层，其积极性和创造性的发挥受到了不小的阻碍和束缚［2］(P16)。

自1978年至今，我国的所有制结构有单一的公有制模式转变成多种所有制形式并存的多元模式，出现了个体经济，民营经济，“三资”经济等所有制形式。社会资源的配置由原来的计划模式转变为市场模式，这种转变为社会不同领域，不同层次的利益分化奠定了基础，并成为社会阶层结构变化的最深层次的原因。原来社会单位制的分化和弱化，国家产业结构的调整，户籍管理制度的松动等等，都促使了原有社会阶层的分化和重组，促使了一些新阶层的产生。

根据中国社会科学院社会学所近年来对我国社会分层的研究，当前中国社会分层有以下特征。

首先，在当代中国社会，阶层的分化越来越趋向于职业的分化。职业因素对社会阶层分化的影响主要表现在两个方面:一是体力与非体力劳动者之间社会经济差距的扩大;二是管理者与非管理者之间社会经济差距的扩大，这两个方面的表现都是工业化社会的技术进步和科技组织发展所导致的必然结果。

其次，当代中国社会的一些特殊安排对社会阶层分化仍然有着显著的影响，这些制度因素包括所有制和户籍制差异以及国家在资源配置中的强有力作用。

再次，生产资料所有权仍然是导致当代社会阶层分化的重要因素之一，这也是市场经济社会的普遍特征。但这一因素在当代中国社会阶层分化中的作用要相对弱于它在当代资本主义社会中的作用。

最后，经济体制转轨的过渡期对社会阶层分化也产生了特殊的影响，即在过渡时期的利益调整中，大部分人的收入和生活水平会逐渐提高，同时也会有一部分人因为收入和生活水平下降而落入社会低层，另外，在过渡时期还会出现阶层位置不确定的边缘群体［3］(P8)。

二、当前我国公共政策制定的模式

由于受到传统文化和计划经济模式的影响，我国政府的决策模式是一种精英决策模式［4］(P254)。决策过程基本取决于权力精英的作用，特别是深受人格化权力的影响。这种人格化权力和精英决策使我国公共政策的制定程序表现为决策过程的无序性。

精英决策模式造成决策过程无序性的原因，除了制度方面的因素外，主要是因社会公众力量对公共政策制定参与的程度太低。而从理论上来讲，任何决策在某种程度上都是一定的政治力量相互作用的结果。在西方的多元决策模式下，社会上各种政治力量、利益集团乃至公众都会对决策产生不同程度的影响，因而决策过程经常表现为一种社会互动过程，权力精英在决策过程中的作用就会受到社会力量的制约和限制，不易按照个人的意志决定公共政策。在中国，政府决策时，权力精英起着决定性的作用，社会力量对决策的影响很小。这样的决策过程基本上不是一种社会互动过程，而只表现为在共产党的决策层内不同权力精英及其群体的互动，且主要领导人又处于实际的支配地位，因此权力精英特别是主要领导人就比较容易将个人的价值观念、长官意志和行为方式融入决策过程之中，从而使决策过程呈现山更为错综复杂的态势。

我国的权力精英决策模式导致的必然结果就是决策的非连续性。如果决策过程是一个各种社会力量互动协商的过程，那么政策就不大会因领导人的个人意志的改变而改变，人格化因素对决策的影响也较小，政策的稳定性就较大。反之，决策较少受公众和规则的影响，政策就往往因决策者的变化而变化，因人格化权力的消长而起伏。从一个长期的过程来看，政策的有所变化一般不足为奇，而在短期内公共政策的变化无常，则是不可取的。在基本政策总体合理的情况下，具体政策就应当具有一定的连续性。过大的政策起伏往往会导致不良的后果，而且起伏不定的政策本身就不可能成为正确的政策。而如果政策能保持较高的连续性，那么就可以避免较大的失误。

此外，权力精英决策模式下，政策很可能只代表了社会上部分公民或团体的利益，缺乏对不同团体利益诉求的综合和协调。这样一来，则制定出的公共政策很可能在执行中困难重重，或者根本不能执行，即使执行了，也不可能落实到实处。因此，权力精英型的政策制定模式，实际上是一个封闭的系统，不能很好地反映社会上各种群体的政策要求和利益诉求，其结果往往造成公共政策的失败。

三、社会分层条件下的团体决策模式

改革开放以后，伴随着社会主义市场经济体制的确立和经济利益上的分化，社会结构迅速出现了多层次的局面。阶层分化是中国现代化进程中不可避免的现象。这也是发展中国家在实现现代化过程中的必由之路。中国的社会分层给我国的政治发展带来了积极的影响:随着社会阶层数量的增长和重新组合，阶层之间界限的清晰化，阶层独立意识的开始强化，无论是在国家直接控制的范围，还是刚刚分化出的“市民社会”，阶层之间乃至阶层内部成员之间的联系均开始松散化，阶层人员的流动性不断增强。这有利于人们相对自主的表达各自的意见和利益要求。同时，这一变化还会促使社会成员更多的依靠法律(契约)来保护自己，而不是较多的依靠身份、关系、单位、组织来保护自己，这种分化已经并且正在继续改变着当代中国的政治权力结构。特别是这一分化同市场经济的发展相结合以后，中国的政治权力结构在它的基础层面上发生了引人注目的变化，即开始形成以党政干部和公务员为主体的，包括经理人员、私营业主、产业工人、农民等等的社会阶层共同构成的一种新的社会权力结构。尽管这种变化是初步的，但是，这对于从根本上克服中国公共政策决策体制中权力过分集中的顽疾，提高意见综合的广泛性和实现公共政策制定的民主化是很有益处的［5］(P46)。

伴随着社会分层的发展，代表着不同社会利益的社会阶层在当代中国社会中日益凸现，与此相适应，我国公共政策的制定模式也必将发生变化，即由权力精英决策模式转变为团体决策模式。

团体决策模型的理论依据源于西方政治学的一个理论流派，他们认为:团体是由具有共同的利益和政治观点的人组成的群体，并且拥有一定的权力［6］(P119)。社会中的个体只有当他们以团体的名义并为团体而进行活动时才能成为政治生活的一部分。实践证明，人们总是以团体的形式参与和影响政治生活的。因此，团体间的互动是政治生活的核心。当利益团体正式或非正式的向政府提出自己的利益要求时就涉及到了公共政策。此时，政治则表现为利益团体为影响公共政策而进行的竞争。政府以及整个政治系统的使命在于保持国家利益的根本一致性原则，并在此基础上使用政策手段解决团体之间的利益冲突，为各利益团体之间的协调制定规则、规划，调和或者平衡各团体之间利益，以公共政策的形式达成妥协方案，并由行政机关加以实施。

团体决策模式认为，制定政策是政治过程的决定性阶段，而政治过程实际上是团体争取影响公共政策的行为过程。通常，当一部分人形成某种共同的态度而集合在一起，并向其他团体提出主张，进而谋求实现其主张的一致性行为模式时，便有了所谓利益集团。当该利益集团向政府提出其主张时，该利益团体就成了政治性的团体，并为获取公共政策资源而与诸多的其他政治性团体竞争，既定的公共政策就是这种竞争的产物。利益多元化、群体化、区域化是本世纪以来最重要的政治现象之一，与此相联系，团体竞争构成了现代政治生活的基本特征。从发展趋势上说，团体间的政治性竞争即获取公共政策资源的竞争是不可避免的。所以，问题不在于回避或克服团体竞争，而是在于在团体与团体、政府与团体之间建立起:合理的团体竞争的规则;规则的规则，即制定竞争规则的规则。团体决策模式的主旨，就在于依据团体竞争的规则，描述、分析、肯定有意义的团体政治活动，制定出优良的公共政策［7］(P251)。

总之，在当代中国，只要市场经济体制不改变，那么，社会分层就会继续发展。与此相适应，建立在社会利益分化基础之上的各种各样的团体就会越来越多，其中的政治性团体为了实现自身的利益，必然会提出参与公共政策制定的要求。所以，当代中国政府必须要面对这个事实，研究、分析社会分层对公共政策制定模式的影响，及时改革原来的不适应社会发展的精英政策制定模式，建立团体政策制定模式。

［1］陆学艺．21世纪的中国社会［M］．昆明:云南人民出版社，1996．

［2］李强．社会分层与贫富差别［M］．厦门:鹭江出版社，2000．

［3］陆学艺．当代中国社会阶层研究报告［M］．北京:社会科学文献出版社，2002．

［4］胡伟．政府过程［M］．杭州:浙江人民出版社，1998．

［5］朱光磊．大分化新组合——当代中国社会各阶层分析［M］．天津:天津人民出版社，1994．

［6］张金马．政策科学导论［M］．北京:中国人民大学出版社，1992．

［7］张国庆．现代公共政策导论［M］．北京:北京大学出版社，1997．

On the Influence of Social Stratum Differentiation on the Public Policy Making Pattern

QIN Guo-min
(School of Public Administration，Zhengzhou University，Zhengzhou450001，China)

Before reform and opening up，China＇s social structure is the"three level”structure，in which are the workers，peasants and cadres，this is a rigid class structure of non-modern social class structure．At the same time，due to traditional culture and the impact of planned economic model，our government＇s decision-making model is an elite decision-making model，lack of demands of different interest groups integrated and coordinated．After the reform and opening up，China＇s old social structure began to change．With the development of social stratification，representing the interests of different social strata in contemporary society has become more apparent in the Chinese society，and correspondingly，the public policy-making model is changing from the elite decision-making model to group decision-making mode．

Social stratum differentiation;Elite decision-making mode;Group decision making mode

C957

A

1008—4444(2011)06—0049—03

2011－09－27

秦国民(1963—)，男，河南尉氏人，郑州大学公共管理学院教授。

(责任编辑:董红克)