俄罗斯反贪污贿赂立法及其对我国的启示

张福刚

(河南财经政法大学法学院，河南郑州450002)

俄罗斯反贪污贿赂立法及其对我国的启示

张福刚

(河南财经政法大学法学院，河南郑州450002)

新颁布的《俄罗斯反贪污贿赂法》在推进俄罗斯反腐败进程中迈出了关键的一大步，该法规定了一系列很有特色的反贪污贿赂制度。如何加强中国的反贪污贿赂立法工作，走制度反腐之路，俄罗斯的经验和做法或许能给我们一些有益的启示。

俄罗斯;反贪污贿赂法;启示

一、俄罗斯反贪污贿赂法的立法背景

1991年12月，苏联解体，俄罗斯从此进入了社会经济转型和政治体制改革的历史时期。在此期间，俄罗斯在政治和经济发展上都取得了显著成就。但是，从上世纪中期开始至今，腐败，这一被称为侵蚀人类社会肌体的“政治之瘤”，始终是困扰俄罗斯的一大顽疾。根据国际反贪组织“透明国际”公布的调查，2001年以来，俄贪污受贿案增加了7倍。2005年，在腐败程度上俄罗斯更是和塞拉利昂、尼日尔、阿尔巴尼亚并列。社会调查表明，俄有80%以上的官员受贿，而且俄腐败官员的贪污所得金额高达1 200亿美元，相当于俄国家年度财政预算的三分之一。仅2007年一年，与腐败有关的犯罪案件就多达10 500起。为此，俄原总检察长乌斯基诺夫曾一针见血地指出:“腐败是俄罗斯10年改革留下的祸根，与恐怖主义一样是俄罗斯之大害。”［1］

当然，俄罗斯从没有停止过解决腐败问题的努力，从叶利钦到普京，掀起过一轮又一轮的“反腐风暴”。同时，俄罗斯还制定了《预防腐败产生法》，通过了禁止检察官介入私人诉讼、限制法官对腐败指控享有豁免权的法令，并对《违反行政法》等法律进行修改和补充，以最大限度地杜绝权钱交易和以权谋私的行为。俄罗斯总统梅德韦杰夫执政以来更加注重制度反腐，专门成立了一个由自己亲自挂帅的国家反腐败委员会，在立法上加强反腐立法工作，如督促俄政府制定《俄罗斯联邦国家反贪污贿赂计划》等。其中，《俄罗斯反贪污贿赂法》就是梅德韦杰夫在立法上反腐的重要内容。该法经俄罗斯议会上下两院通过后于2008年12月25日由梅德韦杰夫总统正式签署公布。

二、俄罗斯反贪污贿赂法的主要内容

(一)对贪污贿赂基本含义的立法界定

根据《俄罗斯反贪污贿赂法》，贪污贿赂是指国家公务人员为了给自己或他人谋取以金钱、贵重物品、其他财产或财产性服务以及其他财产权为形式的利益，而违背国家和社会公共利益，滥用公务地位进行行贿、收受贿赂或滥用职权进行商业贿赂的行为;非公务员非法利用公务员职务从事前述行为以及公务员唆使非公务员向第三人非法提供类似利益的行为。这就使贪污贿赂行为在立法上更加明确、具体，有利于在具体的司法实践中增强监督和打击贪污、贿赂行为的可操作性。

(二)法定的、多元化的反贪污贿赂组织

在反贪污贿赂实践中增加反贪污贿赂主体的数量有利于增强打击贪污贿赂工作的力度。《俄罗斯反贪污贿赂法》明确规定了法定的、多元化的反贪污贿赂主体，包括俄罗斯联邦总统、俄罗斯联邦会议、俄罗斯联邦政府、联邦国家权力机关、俄罗斯联邦主体国家权力机关和地方自治机关、反贪污贿赂活动的协调机关、俄罗斯联邦总检察长和隶属于他的各级检察长以及俄罗斯联邦审计院等。其中，设立反贪污贿赂活动的协调制度是俄罗斯反贪污贿赂法的一大特色。根据《俄罗斯反贪污贿赂法》第5条第5项的规定，为了保证协调联邦执行权力机关、俄罗斯联邦主体执行权力机关和地方自治机关实现反贪污贿赂领域国家政策的活动，可以根据俄罗斯联邦总统的决定，成立反贪污贿赂活动的协调机关［2］(P134)。协调机关由联邦国家权力机关、俄罗斯联邦主体国家权力机关的代表和其他人组成，其主要职权在于依照法定程序准备应当分别提交给俄罗斯联邦总统审议的命令、指示和委托草案，以及需要俄罗斯联邦政府审议的决议、命令和委托草案，颁布反贪污贿赂活动协调机关成员所属的联邦国家权力机关或俄罗斯联邦主体国家权力机关的文件(联合文件)。

(三)建立反贪污贿赂的预防机制

《俄罗斯反贪污贿赂法》一个非常明显的特征就是建立了切实可行的反贪污贿赂的预防机制。具体的预防措施包括:在社会上营造不能容忍贪污贿赂行为的氛围;对法律文件和法律文件草案进行反贪污贿赂鉴定;加强对拟任公务人员技能的考核及对其基本信息的审查;对于不提交或不如实提交个人基本信息的公务人员依法解除其公职或追究其他法律责任;对公务人员的晋升、奖惩与其是否廉洁、高效的执政情况相挂钩;发展反贪污贿赂的社会监督和议会监督机制等。

(四)立法确定反贪污贿赂的国际合作机制

俄罗斯将反贪污贿赂的国际合作写进了《俄罗斯反贪污贿赂法》当中。该法规定，根据国际条约以及互惠原则，俄罗斯在反贪污贿赂领域与外国政府、外国的护法机关、专门机关或国际组织进行合作。国际合作的形式包括:一是查明贪污贿赂犯罪的嫌疑人(被告人)，查明贪污贿赂犯罪嫌疑人(被告人)的地址，以及查明参与贪污贿赂犯罪的其他人的地址;二是发现因实施贪污贿赂违法行为而获得的财产，或者发现作为实施贪污贿赂违法行为工具的财产;三是在必要时提供客体或提供物品的样品，以便进行研究或进行司法鉴定;四是交流反贪污贿赂问题方面的信息;五是协调预防贪污贿赂以及与贪污贿赂作斗争方面的活动。另外，还规定未在俄罗斯联邦境内定居的外国公民或无国籍人士以及依照外国立法成立的具有责任能力的外国法人、国际组织以及它们的分支机构和代表机构(外国组织)，被控告(被怀疑)在俄罗斯联邦境外实施贪污贿赂违法行为的，应当在俄罗斯联邦签署的国际条约和联邦法律规定的情况和程序下，依照俄罗斯联邦立法的规定承担相应的责任。这就表明了俄罗斯打击贪污贿赂行为的坚定立场和明确态度。实际上，开展反贪污贿赂的国际合作也是一个国家建立反腐败机制不可或缺的重要组成部分。

(五)明确了国家机关在提高反贪污贿赂效率方面的基本活动方针

为了在立法上明确反贪污贿赂的基本方针，《俄罗斯反贪污贿赂法》用了21个条款对如何提高反贪污贿赂的具体情形进行了较具体的罗列，包括建立、完善反贪污贿赂组织和社会监督机制;制定反贪污贿赂标准;保证政务信息公开;保障新闻独立和司法独立;完善国家公务员和地方自治公务员的任职程序;进一步规范经济领域的各种行为，完善共有财产的使用程序、转移程序和私有化程序;改善公职人员的待遇;完善流失国外的涉案资金的国际处理机制;加大对公民和法人诉愿中所包含问题解决情况的监督;将国家机关的部分职能转交给自我调整组织以及其他的非国家组织等等。

(六)建立公务人员的财产申报制度

值得一提的是，在《俄罗斯反贪污贿赂法》出台以前，俄罗斯国家杜马曾经否决了一项要求公务员及其配偶、子女申报财产的法案，理由是如此规定侵犯个人的宪法权利。半年之后，俄罗斯国家杜马却将其明确地写入《俄罗斯反贪污贿赂法》中。根据《俄罗斯反贪污贿赂法》规定，俄罗斯公务人员财产公示制度包括三部分内容，即私人财产信息的公示、对私人提交的财产信息的监督以及私人财产信息的法律保护［3］。

在私人财产信息公示方面，反贪污贿赂法规定，凡希望担任由俄罗斯联邦规范性法律文件列入目录的国家公务和地方自治公务职位的公民，以及已担任由俄罗斯联邦规范性法律文件列入目录的国家公务和地方自治公务职位的公务员，必须向雇主代表(雇主)提交关于自己收入、财产和财产性债务的信息，关于自己配偶和未成年子女的收入、财产和财产性债务的信息。对于私人财产信息的提交程序，反贪污贿赂法授权俄罗斯联邦的联邦法律和其他的规范性法律文件予以规定。

在对私人提交的财产信息进行监督方面，法律规定雇主代表(领导人)或者被雇主代表(领导人)授权的人，可以独立地或者依照俄罗斯联邦总统规定的程序，向履行监督职能的护法机关或国家机关查询他们所拥有的关于国家公务员或地方自治公务员及其配偶和未成年子女的收入、财产和财产性债务方面的资料，以检查国家公务员或地方自治公务员及其配偶和未成年子女的收入、财产和财产性债务信息的真实性和完整性。当然，在建立财产公示制度的同时，如何加强对公务人员上报的私人财产信息的保护也是立法必须考虑的重要环节。对此，《俄罗斯反贪污贿赂法》对泄露或非法利用上述信息的行为规定了严格的法律责任。

(七)规定了在国家公务和地方自治公务存在利益冲突时的预防和调整程序

《俄罗斯反贪污贿赂法》规定了明确的预防和调整国家公务和地方自治公务利益冲突的程序以应对公职人员的个人利益与国家、社会或他人利益存在矛盾或冲突的情形。根据《俄罗斯反贪污贿赂法》第11条的规定，国家公务员或地方自治公务员、雇主代表必须采取相应的措施预防和调整任何利益的冲突。具体的预防和调整制度包括报告制度、职务调整制度、回避制度和财产托管制度。实际上，利益冲突的预防和调整程序仍然属于俄罗斯反贪污贿赂制度中预防机制的内容。但是，《俄罗斯反贪污贿赂法》并没有将利益冲突的预防和调整机制简单地放在预防制度部分进行规定，基于利益冲突条件下容易滋生腐败的考虑，立法不惜利用单独法条对涉及利益冲突的特定情形进行详细的规定。

除了上述几种情形外，《俄罗斯反贪污贿赂法》还规定了反贪污贿赂的法律基础和基本原则，以指导具体的执法工作，增强反贪污贿赂执法的可操作性。另外，《俄罗斯反贪污贿赂法》中诸如公职人员报告向其行贿情况的义务、对曾担任国家公务或地方自治公务职位的公民签订劳动合同作出的限制性规定以及自然人或法人行贿的法律责任的规定，也使得俄罗斯反贪污贿赂立法内容更加完善，体系更完整。

《俄罗斯反贪污贿赂法》为积极推进俄罗斯反腐败进程迈出了关键的一大步。如今，在俄罗斯总统梅德韦杰夫的大力支持下，《俄罗斯反贪污贿赂法》使俄罗斯反腐败斗争初显成效，尤其在公职人员的财产申报方面。

三、俄罗斯反贪污贿赂立法对中国的启示

我国的腐败问题也十分严峻。据不完全统计，目前至少超过4 000名贪官在逃海外，最保守的估计，有50多亿美元被腐败犯罪分子卷逃海外［4］。近年来，我国的反贪污贿赂立法一直停留在党的规范层面，这并不符合我国当前反腐败的工作需要。现实表明，制定一部集司法组织法、刑事实体法、刑事程序法、行政法等于一体的《反贪污贿赂法》已经成为我国反腐败工作的头等大事。而这部法律究竟采取什么模式、应当采用什么样的原则、具体的制度如何安排都将成为制定反贪污贿赂法需要重点考虑的因素。俄罗斯的反贪污立法工作已经取得了初步成功，其在《俄罗斯反贪污贿赂法》中所确定的一系列新的制度值得我们在立法工作中进行借鉴。

(一)进一步丰富、规范反贪污贿赂主体

在现行体制下，我国的检察、公安、审计等部门都行使一定的反腐败职权。但是，基于反贪污贿赂行为的特殊性，仅仅依靠几个权力部门开展反腐败工作是远远不够的。俄罗斯的相关立法确定了多元化、多方位的反贪污贿赂主体，这样不仅能有效地限制贪污贿赂行为滋生的可能性，而且也使贪污贿赂的社会监督有法可依。因此，诸如我国的人大、政府、新闻机构甚至个人在具体的反贪污贿赂过程中的权力和义务都可以明确规定在反贪污贿赂法中。纪检部门行使反贪污贿赂职权不能仅仅停留在党的文件或规章的层次，需要相应的法律、行政法规等规范性法律文件予以规定。另外，俄罗斯还设立了总统监察署、地方监察局以及成立专门的国家反腐败委员会。因此，我国在原有的传统型反贪污贿赂组织的基础上，也可以探索建立专门化的反贪污贿赂组织，其对于完善中国的反贪污贿赂制度是不无裨益的［3］。

(二)进一步健全反贪污贿赂预防机制

我国反贪污贿赂立法的基本功能在于预防和惩治腐败行为。因此，建立有效的反贪污贿赂预防机制应当在整个立法中占有重要的地位。立法除了确定有权机关的反腐败的宣传义务外，还应规定公职人员考核工作的反贪污贿赂审查、立法的反贪污贿赂审查等内容。另外，设置反腐败“预警信号”系统也是目前比较可行的预防措施［5］(P57)。

(三)修改、完善公职人员的财产申报制度

财产申报制度在我国实施的时间不长，范围很小(处级以上干部)，不仅难以确切了解到公职人员家庭财产的真实情况，还因为缺乏有效的处罚措施而影响其效果。我们可以仿效俄罗斯的做法，制定一套行之有效的法定程序，允许个人或特定部门向相关机关查询公职人员及其配偶和未成年子女的收入和财产状况的信息，以检查其财务信息的真实性和完整性。当然，加强对公职人员财产信息的保护也是财产申报制度的内容之一，这不仅是完善财产申报制度的立法需要，也是我国人权立法所不可或缺的重要组成部分。

(四)建立利益冲突时的预防和调整程序

对于公职人员在履行职权过程中出现的个人利益与国家、社会或他人利益存在矛盾或冲突的情形，我们应仿效俄罗斯的做法建立利益冲突时的预防和调整程序。在此基础上，立法应制定职务调整制度、回避制度和财产托管制度进行补充，最大限度地防止影响公职人员客观、公正行使职权因素的出现。

(五)以现行刑事诉讼法为依据，制定反贪污贿赂犯罪的特别程序。

作为一部规制职务犯罪的法律，《反贪污贿赂法》还需要对职务犯罪的侦查、起诉和审判程序进行规定。从人权保障的角度应当在侦查、起诉和审判公务人员职务犯罪及相关犯罪中，提供适当的人身保护，包括司法监控，尤其是隐私权、公正审判和辩护权［6］。还有学者提出了更为详细的设计，如为公务人员职务犯罪及相关犯罪的有效侦查、起诉和审判活动提供所有必要的物质保障;为公务人员职务犯罪的侦查活动规定适当的手段，这些手段在严重的案件中可以包括秘密侦查以及窃听通讯;为在公务人员职务犯罪的侦查和起诉活动中给予合作的人们提供激励措施，对犯罪嫌疑人的激励措施可以包括免除或者减轻处罚。

四、结语

党的“十七大”第一次把反腐倡廉建设提升为党的六大建设之一，提出“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防止腐败工作领域”［7］(P53)。2008年中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》，强调做好反腐倡廉工作的重要性，为今后5年推进惩治和预防腐败体系建设提出指导性意见。据此，针对中国反腐败的实际，在借鉴国外立法经验的基础上制定一套行之有效的反贪污贿赂法律制度已经成为我国新时期制度建设的重要环节。我国《反贪污贿赂法》的制定，不仅在制度上提高了反贪污贿赂的立法层次，也必将有力地推动我国反贪污贿赂实践的发展。

［1］关健斌．“梅普组合”掀起新一轮反腐风暴［EB/OL］．http://world．people．com．cn/GB/7416507．htm l2009－2－22．

［2］刘向文，宋雅芳．俄罗斯联邦宪政制度［M］．北京:法律出版社，1999．

［3］刘生荣．世界各国反贪污对策研究与思考［J］．中国法学，2000，(5)．

［4］魏红．引入公益诉讼完善外逃腐败资产追回机制［J］．贵州大学学报(社会科学版)，2007，(1)．

［5］中国人民大学刑事法律科学研究中心．第十七届国际刑法学大会文献汇编(中外文本)［C］．北京:中国人民公安大学出版社，2005．

［6］邹涛，颜竟．构建中国特色的反腐败法律体系［J］．西南科技大学学报(哲学社会科学版)，2007，(3)．

［7］十七大报告读本［M］．北京:人民出版社，2008．

Legislation against Corruption and Bribery in Russia and its Insight for China

ZHANG Fu-gang
(School of Law，Henan University of Economics and Law，Zhengzhou450002，China)

Russia’s“Law against corruption and bribery”，which was newly promulgated，has actively promoted the process of Russia’s anti-corruption，the Act provides a series of special system to control corruption and bribery．How to strengthen China’s anticorruption legislation and get on the way to anti-corruption by rules，Russia’s experience and practices may give us useful insight．

Russia;Law against corruption and bribery;Insight

D48

A

1008—4444(2011)06—0105—04

2011－09－15

张福刚(1979—)，男，河南固始人，河南财经政法大学法学院讲师，法学博士。

(责任编辑:宋孝忠)