我国《食品安全法》的审视与完善

张峣

(西安交通大学法学院，陕西西安710049)

我国《食品安全法》的审视与完善

张峣

(西安交通大学法学院，陕西西安710049)

两年多来，我国《食品安全法》实施情况如何，值得审视。实践中具有哪些积极意义，还存在哪些问题;通过借鉴发达国家有关食品安全方面的法律制度和成功经验，提出立法完善意见和政策建议。

食品安全;免检制度;代言责任;安全监管

近年来，随着我国经济的高速发展，人们的生活水平不断提高，食品安全问题日趋成为人们关注的焦点，并发展成为一个世界性的问题。2009年我国实行新的《食品安全法》，然而食品安全问题依旧时有发生。基于此，笔者通过对食品安全法中存在的问题进行分析，提出完善食品安全法律制度的一些建议，以维护公共利益。

一、新的食品安全法律制度的积极意义

食品安全法律体系是有关食品生产、经营、流通等各环节的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系。综观我国食品安全法律的现状，以《食品安全法》为主导，包括《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》、《消费者权益保护法》、《传染病防治法》等有关食品安全的法律法规构成的集合法群形态，构成我国食品安全法律体系的框架［1］。其中，2009年颁布实施的《食品安全法》和《食品安全法实施条例》，是我国现阶段关于食品卫生、安全最全面的法律、法规，对保障食品安全，维护公共利益具有重要意义。

一是加大了处罚力度，使违法者得到震慑。《食品安全法》第96条规定，违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款10倍的赔偿金。相比之前的《食品卫生法》加大了处罚的力度，让生产者和经营者谨慎，让消费者放心。

二是统一了食品安全国家标准。首先，对食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一作为食品安全国家标准，解决了之前一种食品有几套标准的问题。其次，《食品安全法》规定，对没有食品安全国家标准的，地方政府可以制定食品安全的地方标准，报国务院卫生行政部门备案。再次，企业生产的食品，没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在本企业内部适用。最后，为了规范食品安全标准的内容，《食品安全法》对食品安全标准应当具备的内容做出明确规定，要求食品安全标准供公众免费查阅。这意味着今后我国食品安全标准统一、透明，监管的目标和尺度更加明确。

三是取消食品“免检制度”，建立了食品安全风险监测和有问题食品召回制度。《食品安全法》吸取了三鹿奶粉事件的教训，明确规定食品安全监督管理部门对食品不得实施免检制，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。免检制度的取消，使过去一些享有此项特权的企业更加重视产品的质量及安全，在国家相关部门的检查、监督下增强了企业的社会责任感。同时，对“问题食品”实行召回制度。

四是建立了食品及相关产品进出检验、查验记录制度，突出全程监管。食品从生产、经营到消费，往往要经过多个流通环节，当食品安全问题发生后，有关部门必须追根溯源，追查问题食品及相关产品的来龙去脉。这些都需要生产者、经营者对食品及其相关产品的进出进行查验、检验，并做出真实记录。《食品安全法》第36条对此项内容作出了严格规定。同时，专设食品安全委员会监管抓全程。在此基础上，食品安全法对建立食品安全风险评估制度作了规定，要求成立由医学、农业、食品、营养等方面专家组成食品安全风险评估专家委员会，对食品安全风险进行评估。

五是扩大了法律调整范围，明确了代言责任。我国《食品安全法》将保健食品纳入了食品安全法的调整范围，规定保健食品宣传不得涉及治疗功能。针对企业擅自生产保健食品、进行虚假宣传、夸大功能、误导公众的行为实行严格监管。新的《食品安全法》规定社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。也就是说，食品代言单位或个人，只要在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害，就要与食品生产经营者承担连带责任。

二、食品安全法律制度存在的问题

(一)《食品安全法》中的“模糊概念”缺少明确的法律解释

《食品安全法》规定，消费者在购买到不符合食品安全标准的食品时，除要求赔偿损失外，还可向生产者或销售者要求支付价款10倍的赔偿金。尽管加大了保护力度，在实际执行过程中，消费者想据此维权却困难重重。因为消费者要求10倍赔偿金的前提是经营者“销售明知是不符合食品安全标准的食品”，但是《食品安全法》中并没有对“明知”的概念做出明确解释，而在实际中经营者恐怕很少会主动承认是“明知”而销售的。这显然增加了消费者维权的难度甚至使维权成为不可能。

(二)食品安全配套法律法规尚未出台，导致一些具体问题无法解决

尽管《食品安全法》取消了食品“免检制度”，但食品检验却不是百分之百的，抽样检验的食品是否就是投放市场的食品，普通民众更是不知道;建立食品安全风险监测评估制度，是一个系统工程，短期内不可能一蹴而就;国家建立有问题食品召回制度，但现实中食品生产者有相当一部分是小作坊，连生产厂家都是假的，召回制度的执行效果就可想而知了。一些小作坊规模小、条件差、工艺乱，食品质量和安全难以保证。如何尽快出台食品安全配套措施，有效解决“食品小作坊”难题，已经成了当前和今后一段时间决定我国食品安全水平的突出问题。

(三)食品安全认识滞后，宣传教育工作成效微弱

《食品安全法》出台后，国家通过电视、电台、报刊等多种形式进行宣传，但还没有达到应有的效果。究其原因，在于未把《食品安全法》的贯彻实施提高到是全社会的共同责任，没有达到让全社会都重视食品安全工作的目的，只是各级有关行政管理部门孤军作战。部分经营者食品安全意识依旧淡薄，部分执法者也意识不到食品安全问题的严重性，重查轻罚，甚至有人认为《食品安全法》处罚的起点2 000元过高，存在“过罚不当”，从而出现了执法者埋怨《食品安全法》制订过于严厉、不灵活，让他们执法难，难执法。这样，不仅严重地损害了法律的权威性与严肃性，而且导致经营者相互攀比，结案难度越来越大，影响执法的效果。

(四)食品质量安全的技术检验体系不完善

我国共有各类检验机构数万个，行政色彩浓厚，低水平重复建设严重，而有些检验机构检测设备、技术落后，很难为食品质量监管提供强有力的技术支持。另外，由于地区、部门障碍，检测报告的法律效力不被广泛承认，造成了重复检测，资源浪费。

三、发达国家食品安全法律制度借鉴

美国是世界上食品安全保护体系最完善的国家之一，有关食品安全的法律法规在美国非常繁多，如《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品添加剂修正案》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》等。这些法律法规覆盖了所有食品和相关产品，并且为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。如果食品不符合安全标准，就不允许上市销售。另外，美国从事食品生产、加工与销售的企业，不存在无照企业或者家庭作坊式企业，因此掺假现象极少。

早在1879年，德国就制定了《食品法》，目前实行的《食品法》包罗万象，所列条款多达几十万个。德国食品安全法律体系涉及全部食品产业链，包括植物保护、动物健康、善待动物的饲养方式、食品标签标识等。德国在食品安全的法律建设中构架了四大支柱:《食品法》、《食品和日用品管理法》、《HACCP方案》、《指导性政策》，它们互相补充，构成了范围广泛的食品安全法律体系的基础。

自1947年以来，日本制定了《食品卫生法》、《食品卫生法施行令》及《饮食业营业取缔法》等法律法规，同时根据不同的饮食品种，制定了相关规则。日本现行的《食品安全法》，前身正是1947年的《食品卫生法》。据报道，日本之所以11次修订《食品卫生法》，更名为《食品安全法》，正是因为意识到了安全才是食品保护的最终目标。为保证这些法律法规能够得到认真贯彻和实施，日本还设立了食品安全局、食品卫生协会、卫生保健所等管理和监督机构。

英国是较早重视食品安全并制定相关法律的国家之一，其法律体系完善，法律责任严格，监管职责明确，措施具体。英国自1984年开始分别制定了《食品法》、《食品安全法》、《食品标准法》和《食品卫生法》等，同时还出台了《食品标签规定》、《食品添加剂规定》等专门规定，这些法律法规涵盖了所有食品类别。英国政府非常注重食品安全监管，设立不隶属任何政府部门的独立监督机构——食品标准局，负责食品安全总体事务和制定各种标准，并对问题食品执行追溯和召回制度。另外，责任主体违法，不仅要承担对受害者的民事赔偿责任，还要根据违法程度和具体情况承受相应的行政处罚乃至刑事制裁。严格的法律和系统的监管有效地控制了有害食品在英国市场流通，消费者权益得到了很好的保护［2］。

四、完善食品安全法律制度的建议

第一，加强执法队伍建设。无论多严密、多完善的法律，只有通过各级政府职能部门的正确施行，才能真正发挥其作用，食品安全法也概莫能外。因此，建议明确执法主体及其权力范围，执法手段和案件移交，规定处理时限和案件公开情况等;注重对执法人员的法律培训和思想道德教育、制订严密的工作纪律和内部审批程序、完善行政执法人员责任追究机制、建立大案要案领导集体决定制度，不断强化执法和执法监督，使法律法规落到实处。

第二，设立独立的食品安全监管机构，建立问责制。虽然修正后的刑法单独列明了食品安全监管部门渎职的刑事责任，但是在具体的监管工作中，由于监管部门太多，不仅不能强化管理，反而在发生问题时容易造成相互推诿，一定程度上又弱化了监管。建议建立独立的监管部门，加强对事故的处理和预防。同时，从司法层面加大对国家公职人员在食品安全方面失职、渎职犯罪的查处，明确对食品安全的监管者和执法者要有司法问责。

第三，完善食品安全信息公开制度。为了保证食品安全信息公布的统一性、规范性和权威性，建议组建食品安全信息中心，或者将原由国家检验检疫科学研究院组建的食品安全信息中心归属国务院卫生行政部门，建立信息发布网站，对不安全食品的召回信息、食品安全事故、对从事食品行业的组织和个人的行政处罚信息等统一进行公布。

第四，加大处罚力度，严格执法。尽管《食品安全法》规定任何食品添加剂目录外的都将不能用、任何食品都不能免检、权益受损消费者可要求10倍赔偿，但相比西方发达国家极其严厉的惩罚力度而言，仍缺乏威慑力。《刑法》修正案虽然对第143条、第144条在判刑年限上加以规定，但笔者认为，处罚依然较轻，必须扩大刑事处罚的范围。同时，必须严格执法，坚决取缔无证生产经营企业;制止生产经营假冒伪劣食品行为;整顿和规范食品广告，对不负责任的明星代言，要追究其民事赔偿责任。

第五，严格食品安全相关标准和相关认证，构建消费者监督机制。一是强调所有食品生产、加工和销售企业都要办理许可证，甚至取得QS认证，以确保质量安全;二是建议参考或采用国际标准和国外先进标准制定我国的食品安全标准;三是建立全国统一的食品认证体系，完善认证制度;四是设立消费者直接送检制度，即消费者对任何食品质量有异议，都可以直接向政府设立的专门检测机构申请检验鉴定，检测机构必须在规定期限内向送检消费者披露送检食品质量检验情况。

此外，各级政府部门应该充分发挥行业协会的作用，与行业协会定期沟通，把食品安全工作通过行业协会下达给各成员企业，并通过行业协会听取各成员企业的反馈意见。同时，政府还应引导行业自律，鼓励行业协会制定行业内部规则，帮助行业协会加强对成员企业的食品安全教育，组织会员进行业务培训，树立先进、批评落后，促使成员不断提高食品安全工作水平。

［1］常继生，田伟．完善国家食品安全法律体系［J］．企业标准化，2006，(11)．

［2］潘振华．英美等国的食品安全法规［J］．观察，2009，(7)．

Examining and Perfecting Our Country’s Food Safety Law

ZHANG Yao
(School of Law，Xi’an Jiaotong University，Xi’an710049，China)

The food safety law has been implemented for two years，we have to examine the carryover effect．I had talked about the positive meaning in practice，and the problems．Through taking examples from developed countries’food safety laws and successful exercise，I refer to suggestions about legislation perfection and policy modification．

Food safety;The system without inspection;The system of ads spokespeople;Safety supervision

D922．16

A

1008—4444(2011)06—0119—03

2011－09－11

2011年河南省软科学研究项目(112400450071)

张峣(1982—)，女，山西大同人，西安交通大学法学院立法学方向博士研究生。

(责任编辑:宋孝忠)