涉诉信访困境及破解思路

万钧

(华北水利水电学院法学院，河南郑州450011)

涉诉信访困境及破解思路

万钧

(华北水利水电学院法学院，河南郑州450011)

涉诉信访是我国目前极具争议的制度，涵盖了民意表达、监督司法、解决纠纷等多项功能，通过对涉诉信访制度成因及其制度困境的分析和考察，提出了以“法治化”破解涉诉信访困境的基本思路。

涉诉信访;困境;破解;法治化

一、涉诉信访问题的提出

信访作为我国的一种政治参与活动和社会现象，是人民群众来信来访的简称。按照《中华人民共和国信访条例》的界定，信访是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访制度在我国社会主义初级阶段发扬民主、了解民情、化解矛盾、解除民忧、公民监督和提供决策参考信息等方面都发挥了重要作用。在社会转型时期，社会关系发生了深刻的变化，社会矛盾错综复杂，利益格局持续调整，国家和社会多年的普法宣传和法制教育，民众的权利思想和维权意识大大增强。然而，我国的司法权在整个社会体系中并不具有独立和主导地位，司法权威也未能真正建立起来，司法机关负担了严重超越其能力的社会功能。在如此社会背景下，对司法的过高期待以及对司法结果的心理落差使得利益期待落空者持续对司法行为以及司法结果提出挑战，逐渐形成了中国社会特有的现象——涉诉信访。

所谓涉诉信访，一般是指公民以信函或其他文字载体或直接用语言向各级人民法院或其他党政机关或人民团体(包括各级媒体)，就各类诉讼案件(包括未生效案件和已生效案件)进行申诉或要求解决与诉讼相关问题的行为［1］。涉诉信访在整个信访中的比例不断增加，是新时期信访工作显现的重要特点，从一定程度上反映了法律在中国社会深度参与方面面临的艰难处境。

二、涉诉信访的成因分析

(一)政治和社会因素:政治民主与解决社会纠纷的特殊形式

坚持党的领导是我国政治制度的根基。法律没有明文规定党如何对司法和行政工作进行具体领导的程序，但通过人民来信来访的方式及时掌握行政执法和司法动态、发现问题并做出指示和处理，是实践证明了的实现党的领导行之有效的办法。涉诉信访实际上是党对司法工作领导的具体方法和重要途径。由于涉及广大民众切身利益，信访能够反映社会各阶层的声音和意见，信访工作被认为是密切联系群众、加强政治民主的重要渠道，信访作为实现民主的机制被提高到特殊的地位。从这个角度理解，法院的涉诉信访制度就成了实现司法民主的一种特殊形式。

虽然现代社会矛盾结构和形式发生了深刻的变化，社会矛盾的数量和种类大量增加、层出不穷，原有的解决纠纷的方式渐渐失去了作用，司法最终解决原则在形式上得以确立。但事实上，我国现有的司法能力不能完全满足当事人对纠纷解决的期待，加上现代司法规则，如证据规则、程序正义等与民众传统心理和习惯存在较大差异，往往会先通过司法途径，一旦不能达到心理预期或者权利不能兑现，就会积极通过信访反映问题以期达到自己的目的。

(二)司法因素:司法权威建立前的必然结果

在我国的制度设计方面，司法并不具有至上的权威性，司法权必须对立法权负责。另外，由于财政、人事等方面因素的约束使得司法工作受到行政权的制约甚至不当干涉，经常会出现某地法院院长向地方长官汇报工作，某行政官员就具体案件向法院提出审判意见的情况，这种设计使司法权威从产生时就存在先天不足。司法权威不能有效树立使人们对司法活动产生不信任感。

人们对司法权不信任的另一个原因是司法腐败和司法不公。在涉诉信访中，当事人经常指责法官腐败或者法官与对方当事人有人情关系等不端行为，但主观臆断者多，有真凭实据者少。司法不公和司法腐败的问题被夸大和滥用。因此，如果法院判决结果与自我预期有较大的差距，当事人会加重对司法不公的怀疑，结果导致涉诉信访现象愈演愈烈。

(三)经济因素:民众理性选择的产物

经过改革开放和市场经济的洗礼，中国民众对行为的选择不再盲目，成本和收益问题对行为的实施起着重要的作用。人们对信访制度的依赖就体现了实用理性主义的价值观念。通常情况下，当为实现某种目的投入过多，产生不出预期效益时，人们就会转向其他渠道。涉诉信访产生的一个重要原因与司法成本过高、解决周期过长有关。通过涉诉信访，当事人可以越过复杂的诉讼程序，降低案件受理费、证据保全费、律师代理费、执行费等费用。经济利益的驱动使部分诉讼当事人愿意通过信访的方式解决所面临的困境。

三、涉诉信访现象的悖论

(一)涉诉信访与社会稳定之间的悖论

涉诉信访有民意上达的作用，因此，很多学者认为涉诉信访能够发泄民众的不满情绪，是疏通社会矛盾的重要渠道和途径，并将这种功能称为“社会安全阀理论”。但在司法实践中，由于我们对涉诉信访现象的特点和规律没有正确把握，使我国现行信访制度难以实现反映民情、解决问题的职能目标。在信访体制中，处理信访的机构缺乏对每个来访者核实的能力，拖延就成了一种策略、一种信息过滤机制。这种策略给人们留下非程序性交涉的空间，以妥当聪明的方式坚持到最后，总会引起高层重视，并最终存在问题被解决的希望。在这种思路的指引下，缠纺、重复访、越级访等不合规信访就大量出现，大规模、长时间群体信访和矛盾激烈的个体信访不断增多，甚至出现了自焚、跳楼、跳河等极端行为，造成了更大的社会问题，使某些部门谈“访”色变，本应维护社会稳定的涉诉信访却成了社会不安定因素，不能不说是涉诉信访的一大困境。

(二)涉诉信访与司法权威的矛盾

经过多年的普法教育，中国民众的维权意识极大提高，过去的“厌讼”、“耻讼”观有了巨大的转变，拿起法律武器维护合法权益成了常态。由于中国社会普法教育并不系统和完整，甚至对法律的理解具有片面性，使得民众的法律意识出现了偏差。在涉诉信访中，败诉的一方不顾正当的程序及结果，总是可以找到缺口，企图重新进行审判，使司法权威被大大消解。由于大量的涉诉信访并不是直接向司法机关申请，而是向党政、人大等部门反映情况，有关部门在受理案件之后，对于那些认为有必要处理的案件，就会在申请上做出批示，转交司法部门处理。由于这种批示在中国的政治制度中有着特殊的含义，司法部门在收到批示之后基本上都会对案件加以处理。从表面上看，申诉人的确获得了成功，得到了他所希望的公正，但损害的却是整个国家的司法体制和社会的公正［2］。这种信访批示制度置正规的司法救济程序于不顾，最终必将导致司法权威的缺失。

(三)涉诉信访与判决既判力的冲突

判决的既判力也称为司法终局性，法院就特定纠纷所作出的终审判决，当事人不能就同一诉求及事由再行起诉，其他法院不得就这一纠纷再行裁判。所谓司法是正义的最后一道防线，其本身便包含着司法终局这一应有之义。判决的既判力是维护司法秩序安定性的重要保证。而涉诉信访正是以推翻既定判决为其目的，无限制的信访申诉，反复再审，最终破坏了司法的自治性。

四、涉诉信访改革的进路

(一)司法实务机关进行的实践评析

2005年，中央政法委出台《涉法涉诉信访案件终结办法》，着力解决当下最主要的“无限申诉”问题，以维护法院的裁判终局性;同年，最高人民法院根据地方试点经验，开始在全国法院推广判决答疑制度。2011年，最高人民法院工作报告在总结涉诉信访时指出，“认真做好集中清理涉诉信访积案工作，帮助信访问题比较突出的地方法院清理信访积案。坚持领导干部定期接访、法官带案下访、巡回接访等做法，尽力把问题化解在基层。一手抓积案化解，一手抓审判质量，注重从源头上减少涉诉信访案件”。经过各级法院的不懈努力，涉诉信访数量逐年下降，2010年各级法院全年接待信访1 066 687人次，同比减少21．43%［3］。

从缓解涉诉信访压力的效果来看，各级法院推出的举措都不同程度地遏制了涉诉信访案件不断增长的趋势。但是，这些措施仅仅是减缓了信访案件的增长或是仅针对了信访问题的某一方面，并没有根本地把法院面临的窘境——非常规的信访变成法院必须集中精力去应付的窘境得到合理的解决，甚至还不同程度地加大了法院对涉诉信访问题的投入力度。如果涉诉信访问题仅仅是短时期内急剧膨胀的现象，法院加大投入的治理模式或许可以起到立竿见影的效果。但是，这毕竟只是一种非常态、运动式的解决问题的思路。这些做法不仅可能增加化解社会矛盾的成本，还会助长民众的机会主义心理。这与社会的常态化、长效治理，与规范化、法治化的信访工作局面，与国家的长治久安还有相当大的距离。

(二)分流机制是缓解涉诉信访问题的可行之选

法治绝不意味着一切纠纷都由法院解决，司法解决只是最后的手段，成本既高，技术甚繁。提倡把一切纠纷和社会矛盾都纳入司法渠道来解决，经由诉讼解决一切社会矛盾的公正司法与构建和谐社会单向度思维，也是“法治不能承受之重”。和谐社会本身需要自我调节功能，需要拓展多渠道纠纷解决机制。许多纠纷解决机制如果脱离官方背景成为中立组织，就能解决大部分社会矛盾。如各行业协会、各种仲裁机构(特别是劳动仲裁)、工会组织、社区调解，这些机制如果发挥作用，不仅会无形中起到了消弭矛盾、调处纠纷、减缓讼累的作用，而且是无可替代的。

可以“诉”和“访”的制度分离为基础，从两个方面对涉诉信访制度进行改革。首先，针对涉诉信访的巨大压力，首要的是完善与涉诉信访相关联的诉讼制度。只有诉讼制度本身的完善，才能使当事人信任和使用诉讼制度，从而有效缓解涉诉信访的压力。其次，针对涉诉信访制度与司法逻辑、司法理念之背离这一深层的制度困境，笔者提出以多元化纠纷解决机制的视野审视涉诉信访，并对这一人治逻辑的制度进行法治化的改造，重塑涉诉信访制度，使之成为一种法院附设的ADR。

(三)司法解决是涉诉信访的必由之路

需要注意的是，信访在根本上还是一种行政逻辑，从接受问题到解决问题具有非规范性、非程序性、非专业性、非对称性和结果的高度或然性，而司法的逻辑最重要的是司法的专业性、程序的公正性、相同事由的相同结果可预期性、权威性和稳定性。如果法院过度重视涉诉信访通道，使其成为社会冲突解决的一个主要出口，它带给我们的将不是安全，而是社会治理的紊乱与失序。

涉诉信访困境是中国改革开放和社会转型过程中的一种客观存在，是经济社会发展必然要付出的代价，也是中国社会在不断成长、壮大过程中难以避免的痛苦。从一定意义上说，涉诉信访乱象的治理、走出当前信访工作的困境，应该成为中国社会文明与进步的一个重要机遇，关系到民主法治建设的命运和国家法制的未来。解决问题的基本思路，就是要让信访制度回归其本来的公民政治参与和民主监督两项功能。在信访与司法二者关系的处理上，一定要明确信访只是解决社会矛盾的一种辅助、补充性质的渠道。大量的矛盾化解、权利救济只能依靠国家解决社会纠纷的正式机制——司法去解决。应有效实现信访制度与司法制度的对接，确立司法作为社会纠纷最终解决机制的地位与权威。解决问题的价值取向，就是按照依法治国、依法行政的要求，将信访工作逐步纳入法治化轨道，严守信访制度的法治底线。

［1］唐军．涉诉信访的成因及应对路径研究——以法社会学为视角［J］．华北水利水电学院学报(社科版)，2008，(5)．

［2］梁智俊，李延．涉诉信访转送程序与机制初探［J］．广西职业技术学院学报，2010，(2)．

［3］王胜俊．2011年最高人民法院工作报告［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/politics/2011 lh/2011－03/19/c_121206611．htm．

Dilemma in Complaint Letter and Visit Involved in Lawsuits

WAN Jun
(School of Law，North China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power，Zhengzhou450011，China)

Complaint letter and visit involved in lawsuits is a highly controversial petition system at present in China，which covers the public expression，judicial supervision，dispute resolution and many other features．Through studying the causes and the plight of such petition system，a solution of the problem was put forward，which is“the rule of law．”

Complaint letter and visit involved in lawsuits;Difficulties;Crack;The rule of law

D902

A

1008—4444(2011)06—0122—03

2011－09－15

2010年度河南省教育厅人文社科研究项目(2010－ZX－129)阶段性成果

万钧(1975—)，男，河南信阳人，华北水利水电学院法学院讲师，硕士。

(责任编辑:宋孝忠)