城乡统筹背景下的农民工养老保险法律制度探析

张娜

(曲阜师范大学法学院，山东日照276826)

城乡统筹背景下的农民工养老保险法律制度探析

张娜

(曲阜师范大学法学院，山东日照276826)

我国政府日益关注农民工这一庞大的特殊群体，制定了关于农民工社会养老保险制度的法规、规章，但是这些法规、规章存在法律层次低、缴费年限长、缴费比例高和农民工养老保险关系转移难等问题，导致农民工参保率低、退保率高的现象出现，应提高法律层次，颁布《农民工养老保险法》，适当缩短缴费年限和降低缴费比例，变个人账户制为统账结合制，以利于农民工养老保险关系在城乡顺利转移。

农民工;社会养老保险;城乡统筹

建立和完善农民工社会养老保险制度是解决“三农”问题的一个重要组成部分，是实现社会公平、维护社会稳定的重要手段。国家日益重视农民工这个庞大的特殊群体，积极构建我国农民工养老保险法律制度。但在实施过程中，还存在一些不适合农民工特点、没有兼顾城乡养老保险制度等问题，因此，如何建立适合农民工的城乡统筹的社会养老保险法律制度是一个亟待解决的课题。

一、农民工社会养老保险制度的立法现状

2001年，《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》对城镇企业的农民合同制职工参加城镇职工基本养老保险问题作了具体说明，对农民工参保、转移及退保作出了规定。2007年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确指出:探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要继续为其缴费。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。人力资源和社会保障部在2009年出台《农民工参加基本养老保险办法》(征求意见稿)，做出了降低农民工缴费比例的规定。2010年开始实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定了参保人员跨省流动就业时其基本养老保险关系的转移接续办法。

另外，各地根据地方实际情况制定了不同模式的农民工养老保险制度，如上海的综合保险模式、广东直接扩面模式和杭州的双低模式等。但是，各地在制度构建时，并不是寻求农民工利益最大化，而是出于自身利益的考虑，因此，制度的实施得不到农民工的支持，制度的差异也阻碍了农民工社会养老保险的顺利转移，导致农民工参保率低、退保率高的现象出现。

二、农民工养老保险法律制度存在的问题及其立法完善

一是法律层次低，没有全国统一的农民工养老保险法律制度。现行的农民工养老保险法律制度大多是以法规、规章的形式颁布的，法律层次低，并且很多仅是原则性的和框架性的规定，缺乏可操作性。地方政府颁布的关于农民工养老保险的法律制度大都剥夺了农民工的部分权益，不仅农民工的养老权益得不到保障，而且会影响到我国城市化进程、经济的发展和社会的和谐稳定。因此，笔者建议由全国人大及其常委会颁布《农民工养老保险法》，明确规定农民工的缴费比例、年限、养老金的运营、养老金的领取、养老保险关系转移等事项。

二是缴费比例高，不适应农民工低收入的特点。根据我国现行法律规定，农民工参加的是城镇职工养老保险制度，单位缴费为工资总额的20%，个人按照工资的8%缴纳养老金。此规定不适用农民工低收入的特点。农民工平均工资水平低于城镇在岗职工，且地区差异较大。据报道，中华全国总工会在2011年发布了一份新生代农民工调查报告，他们平均月收入为1 747．87元，仅为城镇企业职工平均月收入(3 046．61元)的57．4%［1］;农民工除了维持其在城市的基本生活、子女上学以及赡养老人外，工资基本上所剩无几，所以较高的个人缴费比例是农民工无法承受的。2009年人力资源和社会保障部制定的《农民工参加基本养老保险办法》向社会公开征求意见，其中规定，用人单位缴费比例为工资总额的12%，比目前规定的平均缴费比例低了8个百分点;农民工个人缴费比例可在4%～8%之间自选，取消了8%的硬性要求。此规定考虑到农民工的低收入问题，对其实施和城镇职工不同的缴费比例，并且可以根据自身情况选择不同的缴费比例，但其法律层次低，建议将其内容写入《农民工养老保险法》。

三是缴费年限长，不适合农民工高流动性的特点。我国现行农民工养老保险法规规定，农民工需累计缴费15年以上，到退休年龄可以按月领取养老金。15年的缴费年限对于流动性很强的农民工来说不太容易实现。据调查，新生代农民工外出务工后更换工作的平均次数为1．44次，且每年变换工作0．26次，是传统农民工的2．9倍。农民工在城市主要从事餐饮业、制造业、建筑业、服务业等工作，但是农民工在餐饮业、工厂企业的平均务工时期是3－5年，从事建筑等纯体力工作的农民工在同一个地方工作的平均务工期限是2－3年［1］。由于在城市工作时间短，流动性强，农民工几乎不可能达到规定的缴费年限。2001年，《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》规定:累计缴费年限不满15年的，农民工达到退休年龄时，其个人账户全部储存额一次性支付给本人。累计缴费年限不满15年的农民工只得到个人账户的储存额。这是对农民工权益的剥夺，因为单位缴费部分也是其必要的劳动成本。因此，应针对农民工高流动性特点，在缴费年限上作出和城镇职工不同的规定，可以适当缩短缴费年限到10年，但在领取养老金时遵循“低水平”原则，这样既可以让农民工老有所养，也不至于给地方财政造成很大的支付压力。

四是农民工养老保险关系转移接续难。农民工流动性强，在变换工作和工作地点时，需要转移其养老保险关系，但很多地方政策规定只转移个人账户，不转移统筹基金部分，致使农民工的养老保险关系无法顺利转移。人力资源和社会保障部及财政部制定的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》于2010年开始实施，其中第四条规定:参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，按下列方法计算转移资金:在个人账户储存额部分，1998年1月1日之前按个人缴费累计本息计算转移，1998年1月1日后按计入个人账户的全部储存额计算转移。在统筹基金(单位缴费)部分，以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。这从制定层面上为解决农民工养老保险关系转移接续难提供了法律依据。但是，笔者认为此规定存在问题，并不能彻底解决农民工养老保险关系转移问题。因为农民工只转移个人账户或者是转移个人账户和部分统筹基金，对于转入地来说，转入资金少，而今后要承担的养老责任重，出于自身利益的考虑，地方政府可能会设置一些“人为”障碍来阻止农民工养老保险关系的转入。另外，从农民工个人的权益上说，统筹部分的资金也是农民工的必要劳动成本，当农民工转移其养老保险关系时，这部分资金应和个人账户资金一起转移。否则，无疑是对农民工权益的剥夺，也是让他们对既往政策产生的历史隐性债务承担责任，这对收入低的农民工来说是极不公平的。因此，在《农民工养老保险法》中应明确规定:农民工转移养老保险关系时应一并转移其个人账户和其统筹基金。

三、建立城乡统筹的农民工养老保险法律制度的配套措施

(一)新型农村养老保险制度的改革

《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第九条规定:农民工中断就业或返乡，后又返回城镇就业并继续参保缴费的，可以累计计算其缴费年限，合并计算其个人账户储存额，符合待遇领取条件的，与城镇职工同样享受基本养老保险待遇;农民工不再返回城镇就业的，其在城镇参保缴费记录及个人账户全部有效，并根据农民工的实际情况，或在其达到规定领取条件时享受城镇职工基本养老保险待遇，或转入新型农村社会养老保险。农民工在城镇参加企业职工基本养老保险与在农村参加新型农村社会养老保险的衔接政策，另行研究制定。由此可见，农民工的养老保险关系如何在城乡实现转移是无法可依的。另外，2009年9月，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，提出探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，简称“新农保”。新农保制度的基金管理采取完全积累的个人账户制。国家为每个新农保参保人建立个人账户，个人缴费、集体补助和地方政府的财政补贴，全部记入个人账户。而农民工参加的城镇职工养老保险制度实施的是社会统筹+个人账户的统账结合制，城乡不同的养老保险模式阻碍了农民工的养老保险关系在城乡间顺利转移。所以，要实现农民工养老保险关系城乡转移，建议对新型农村养老保险制度进行改革。现行城镇职工养老保险制度已比较成熟，农民工也参加的是城镇职工养老保险制度，而农村养老保险制度则刚刚起步，农村养老保险制度应向城镇职工养老保险制度靠拢，实行统账结合制，为实现全国统一、覆盖城乡的一体化养老保险制度的终极目标打下基础。新农保制度中的集体补助和政府补贴进入统筹账户，个人缴费部分进入个人账户。农民工的养老保险关系转入农村时，农民工的养老保险社会统筹账户转入农村统筹账户，个人账户则转入农保制度中的个人账户。

(二)加快全国社会养老保险信息联网和共享

我国各个统筹地区的信息没有联网，无法共享，所以，当农民工转移其养老保险关系时费时费力。因此，需要针对农民工高流动性特征建立相应的信息平台，如建立信息库、全国社保机构的联网等，充分利用现代信息技术和金融网络为农民工提供快速便捷的服务，以便于农民工在各地都可以查询其养老保险现状，也便于养老保险账户在不同统筹地区的顺利转移和接续。另外，社保经办机构应设置城镇职工养老保险数据库和农村养老保险数据库两个数据库，并做到城乡养老保险信息的共享，这样有利于农民工养老保险关系在城乡间的转移接续。

(三)做实个人账户，制定养老基金的保值增值办法

目前城镇职工养老保险个人账户空账现象严重。政府面对养老保险的支付压力，不断靠挪用个人账户来实现当前的养老金支出。数据显示，到2006年年底，全国的空账额已经达到了9 000多亿，企业养老金的累计结余却只有4 800多亿，而且，养老金空账缺口还在以每年1 000多亿元的规模迅速递增［2］。所以，政府应对政策改变而付出的转制成本负责，通过各种措施来做实个人账户，避免影响到养老保险的可持续性，从而影响农民工权益的实现。在个人账户实帐运行下，可以参照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的规定，通过立法对社会养老保险基金投资项目和投资方向作出严格的规范，除一部分存入银行、购买国债外，一部分经过充分的可行性论证可以购买业绩优秀的企业债券、海外绩优股票、金融债券等;还可以与政府部门联合开发，即取得政府的支持，使政府将一些风险小、并有一定盈利水平的公共事业方面的投资项目优先优惠安排给养老保险基金;同时要根据投资项目进行科学的优化组合，在各投资项目之间要注意保持较合理的比例，高风险高收益项目与低风险低收入项目合理搭配，实行组合投资，规避投资风险，取得较高收益率。

［1］方江海．农民工养老保险的接续转移:何以艰难与可能——基于浙粤沪三省市的实证分析［J］．云南行政学院学报，2009，(4)．

［2］王杰．养老金空账不能依赖运营收益填补［N］．上海证券报，2007－08－30．

On the Legal System of Migrant Workers’Social Pension Insurance

ZHANG Na
(School of Law，Qufu Normal University，Rizhao276826，China)

The government pay more and more attention to a huge group of migrant workers，and our government stipulated regulations of migrant workers’social pension insurance．However，many problems exist in these regulations，such as:low legal hierarchy;long payment period;high payment ratio and the difficulty of transferring migrant workers’social pension insurance，which resulted in low rate of attending migrant workers’social pension insurance and high quitting rate．On the basis of those imperfect stipulations，I put forward some improving measures and related reform measures．

Migrant workers;Social pension insurance;Taking rural and urban social pension insurance into account and planning accordingly

D922．5

A

1008—4444(2011)06—0125—03

2011－09－15

张娜(1978—)，女，河南南阳人，曲阜师范大学法学院讲师，硕士。

(责任编辑:宋孝忠)