太谷县退耕还林工程存在问题及思考

苏俊

（山西省太谷县林业局， 山西 太谷 030800）

太谷县位于太岳山北麓、晋中盆地东部，地理坐标为北纬 37°12′～ 37°22′，东经 112°28′～ 113°。全县东西长50 km，南北宽39 km，总面积10.51万hm2，境内东南部为土石山区，最高海拔1 914 m，西北部为平川地带，最低海拔767 m，中部为黄土丘陵区，全县丘陵及山区面积达7 367 hm2，占全县总土地面积的63.20%。太谷县属温带大陆性气候，年平均温度9.9°C。境内原始植被久遭破坏，现有植被属天然次生油松林与油松、辽东栎等针阔混交林，主要分布在县境东南部范村镇象峪河的上游。全县辖9个乡镇、29万人，其中农业人口21万人，农业劳力10.05万人。2009年全县经济总产值39.80亿元，粮食总产量16.90万t，人均粮食产量564 kg。

1 工程实施概况

太谷县于2002年实施退耕还林工程，截至2009年底共计实施7 833 hm2，其中退耕地造林1 933 hm2，宜林荒山造林 4 967 hm2，封山育林933 hm2。全县1 933 hm2退耕还林地中生态林占1 907 hm2、占到退耕地总量的98.60%，经济林27.11 hm2、占到退耕地总量的1.40%。宜林地造林（包括封山育林）5 900 hm2全部为生态林。工程总体布局为边山丘陵两乡即小白乡、北汪乡，后山区两乡一镇即侯城乡、阳邑乡、范村镇，共5个乡镇，涉及行政村77个，农户3581户，人数13 287人。

2 存在的问题

2.1 工程合格率总体偏低

根据2008年度县级自查及历年自查统计结果，2002年至2008年全县累计实施工程任务7 367 hm2，其中退耕地1 933 hm2、合格面积（包括基本合格面积即保存率在70%～80%间）1 639 hm2，宜林荒山5 434 hm2、合格面积2 519 hm2。全县合格总面积4 158 hm2，占全部工程量的56.40%。由于宜林荒山任务占总任务的73.80%，而合格率仅为46.40%，造成全县工程合格率总体偏低。

2.2 退耕地林分质量不高

为数众多的退耕地小班苗木虽经多年生长，并不能达到令人满意的效果，主要表现在苗木高度及径阶生长量低。如2002栽植的侧柏苗木至今高度仅为40 cm左右，而与之形成对比的是林地杂草生长相当繁茂，据统计，类似这样的低质低效林占到合格面积的50%以上。

2.3 退耕农户长远生计仍未有效解决，退耕还林成果巩固存在隐患

据调查，太谷县退耕还林工程区涉及农户3 581户，涉及人口13 287人。2008年底工程区人均收入1 505.50元，其中退耕补助人均555.70元、占37%，种植收入人均512.20元、占34%，养殖收入人均154.70元、占10%，劳务收入人均200元、占13%，其他收入人均82.90元、占6%。另据统计，成果巩固不存在问题的农户有797户、占到22.30%，存在一定问题的农户1 381户、占到38.60%，存在严重问题的农户1 403户、占到39.10%。从以上数据可知，现阶段太谷县大多退耕农户生活依赖工程补助较大，自我发展能力不足。目前，无论从政策引导还是主动发展等内外因素来看，均不能适应退耕农户长远发展的形势要求。由于缺乏更为广阔的致富门路，在短期利益的驱动下，当第一轮补助期结束后，很难避免不出现毁林、复垦等现象的发生，因此退耕还林成果巩固存在较为明显的隐患。

4 存在问题的原因及背景分析

4.1 抚育管理不到位，工程合格面积偏低

通过历年县级自查，发现凡是农户采取了松土、除草、修枝等抚育措施的小班造林效果都较为理想，苗木成活率高且生长量大，而农户很少甚至不进行管理的地块，则多为“只见杂草不见苗”。可见，抚育管理是提高栽植成活率、促进苗木生长的有效手段。之所以有部分农户不进行小班合理抚育管理的重要原因：一是由于其管理意识淡薄，一些农户认为只要地里有树苗国家就认可，至于长得好与坏并不在乎；二是个别农户不愿管理，管理动力不足，认为抚育费时费工，没有即时的经济效益，内心存在应付的想法。因此，每遇检查用些低价劣质苗木进行补植了事，如此便形成每年检查树苗虽有但不见长的怪状。

4.2 封禁措施不到位

在自查中，发现工程区中仍有牛羊啃食、践踏幼苗现象，直接影响到工程的成活率、保存率的进一步提高，尤其对集中连片面积大的宜林地影响较重。形成这一结果的主要原因为封禁不力，表现在工程区四周封禁标志不明显甚至缺失、巡护人员不到位等。由于措施不落实，工程区时有牛羊放牧，形成补一年毁一年的恶性循环。加之宜林地造林投资较低，补植补造经费难以落实，在很大程度上影响到农户对宜林地连续补植补造的积极性。因此，工程封禁措施疏于落实、补植经费不到位、管护工作流于表面，是造成工程合格率低的又一个原因。

4.3 后续产业发展滞后，影响到退耕还林工程农户的长远发展及工程成果的有效巩固

太谷县是传统的农业大县，农民生活主要依赖于土地，山区群众尤其如此。交通不便、信息闭塞，使得山区群众生活方式多年来没有大的改变。随着本工程的深入开展，诸多惠民政策的出台，工程区农户总体生活有了较大改善，工程的实施受到热烈的拥护，但工程并未能解决农户的长远生计问题，农户生活不能也不可能完全依靠国家的有限补助来提高。这种输血式的扶贫并不能解决根本问题。授人以鱼，不如授人以渔。积极开发符合当地特点的后续产业，才能使工程区农户生活真正得到提高，才能切实巩固退耕还林成果。然而，要探索出适合工程区自身特点的后续产业并非易事，面临着诸如山区自然条件相对艰苦、可利用资源少、信息闭塞、群众思想观念转变需要过程等问题，需要政府投入大量的财力、人力、物力，农、林、土地、水利等相关部门相互配合，共同努力，才能取得成效。在这一方面，太谷县还处于起步阶段，需要做大量的工作。

5 几点思考

5.1 建立林地绩效考核制

退耕还林工程后期管护工作是实施本项工程内容中的重点与难点，关系到工程的最终成败，应建立一套相关制度以规范工程后期运作。这其中，建立符合当地实际的林地绩效考核制，是一项不应忽视的工作。通过这一制度的实施，可以有效地提高农户抚育积极性、自觉性，规范其林地管理行为。为此，可组织技术人员对各树种在相应立地条件下按林龄阶段生长状况，包括高生长、径生长等指标进行实地调查，确定合理的生长指标，用于考核林木生长质量。

5.2 适当套种

通过自查还发现，凡是林地采取套种措施的，其苗木生长状况普遍良好，其原因是以耕代抚，种植农作物改善了林地土壤理化性质，水肥条件得以进一步改善，给苗木创造了良好的生长环境。然而，这却与《退耕还林条例》相关规定不符，建议放宽套种限制，尤其在退耕地补植补造工作中要给予农户必要的自由度。可以规定在苗木生长初期（可定为3年内）允许适当套种低秆作物，以提高苗木成活率、保存率。同时，通过套种也调动起了广大农户的林地管理积极性，而在宜林地中仍严禁各种耕作行为，以防止新的水土流失现象发生。

5.3 加大有经济效益灌木树种的运用

太谷县退耕还林工程区大多立地条件较差，土层瘠薄，加之降水偏少，给造林带来了诸多困难，乔木树种尤其明显。在这种情况下，灌木树种的耐干旱、抗瘠薄、易成活的先天优势便有了用武之地。因此，不妨加大工程区灌木树种的运用，同时，为提高农户造林管护积极性，可在树种选择上偏向于经济型灌木树种，如紫穗槐、荆条、沙棘、山杏等树种。通过运用经济型灌木，可在提高造林成活率、充分发挥其生态效益的同时，增加农户收入，改善生活条件。

5.4 签定管护合同，落实封禁措施

退耕还林后期管护意义重大，必须切实落实管护主体。可以由县退耕还林办公室与各工程乡镇、乡镇与各村、村与相关管护人员层层签订管护合同，其中明确管护内容、范围、奖惩措施等，尤其应落实管护经费，避免管护工作流于表面。在此基础上，县退耕还林办公室要督促各乡镇、各村落实相关封禁措施，定期深入工程一线检查，对疏于落实者要限期整改。要逐步建立健全相关制度，用制度解决工程运营中出现的各类问题，实现工程运营规范化。

5.5 加大投入力度，积极发展后续产业

现阶段，太谷县正处于后续产业发展的初期，相关部门需发挥各自人员、技术等方面优势，相互沟通、密切配合，在出台优惠政策以调动农户积极性的同时，发挥职能部门技术优势，深入一线搞好服务。在产业布局、发展方向与具体内容上，应做到全县统筹，注重各乡镇现有特点，挖掘其发展潜力，形成全面发展、各有侧重的局面，避免不切实际盲目投入。要将后续产业发展与县域经济可持续发展相统一，并给予必要的资金倾斜，保证经费足额到位。