面向旅游者安全的公共服务体系研究

○谢朝武 周 沛

(华侨大学 旅游学院，中国旅游研究院 旅游安全研究基地,福建 泉州 362021)

旅游者是处于流动状态的特殊人群，他们是旅游产业体系服务运作的核心。旅游者实现安全旅游是旅游产业稳定发展的前提，没有旅游者安全就没有旅游产业的和谐。因此，对旅游者提供充分的安全保障，针对旅游者安全构建全方位的公共服务体系，是我国旅游业安全管理工作的重要任务。但长期以来，由于缺乏系统的统计分析，学界和业界对制约和影响旅游者安全的主要因素均缺乏科学系统的认知，因而难以对旅游者的安全保障服务提出有效的运作机制和策略措施。本文将以2006-2008年我国境内发生的旅游安全突发事件为基础，通过对案例数据的统计分析来探索我国旅游安全问题的表现特征，并据此提出面向旅游者安全的公共服务体系。

一 我国旅游者安全保障工作面临艰巨挑战

我国的社会经济结构和旅游产业结构正经历持续的结构性调整，旅游业处于以裂变、分化、耦合等为特征的动态性、调整性发展阶段，因此无论是旅游产业、旅游企业、还是旅游从业人员都具有不稳定感。由于市场发展不成熟，旅游业的各种利益主体很难将太多的注意力用于旅游者安全保障工作，旅游产业对旅游者安全保障的资源投入也普遍不足，这使旅游业的安全管理面临基础性威胁。

我国旅游企业的安全认知水平普遍有待提高。以经济效益最大化为目标的旅游企业常将安全问题置于考虑之外，许多旅游企业对于安全设施的配备、维护、检核还存在消极应对的现象，较不重视旅游从业人员的安全培训和安全能力的提升。旅游企业进行安全管理的主要动力来自于行政压力，它主要表现为以应对评星、评级和公安消防等部门的检查为目标。这种外力推动型的安全管理模式缺乏内在的自省，缺乏积极性、主动性，因此自然难以杜绝旅游安全问题的发生。

我国旅游主管部门对安全问题的重视度则与日俱增。早在1990年，我国就颁布了《旅游安全管理办法》，1993年颁布了《重大旅游安全事故处理程序试行办法》。2004年，国家工商行政管理总局要求全国各地工商部门要做好“十一”黄金周旅游突发事件的应急预案。2005年，国家旅游局颁布了《旅游突发公共事件应急预案》。此后，北京、湖南、湖北、河南、云南、福建、天津、浙江、山东、陕西等省市都根据各地的实际情况制定了区域性的《旅游突发公共事件应急预案》。可见，我国各地和各级政府都非常重视旅游突发事件的应急管理。但是，旅游突发事件的应急管理只是旅游安全问题的一个环节，大量涉及旅游者个人的设施安全、消费安全、失窃、探险安全等细节安全问题都还难以得到妥善的管理，现有的许多旅游安全管理制度在管理范畴、执行效果上还需继续完善提高。我国的国内旅游者数量众多，大部分旅游者的安全素质都有待提升。许多旅游者对于旅游安全设施的配备、旅游安全隐患的判断、旅游安全问题的严重性等都缺乏基本的认知[1]26-27。这种安全素质上的缺乏是导致大量旅游者个人安全问题的重要原因。同时，随着社会的发展，大量新兴的旅游项目不断产生，越来越多的旅游者喜欢上了登山、野营、沙漠探险等刺激性、危险性的旅游项目。随之而发生的旅游安全问题也越来越多，比如近年来频频发生的“驴友”探险死亡事故，都表明大量身体条件较差、安全素养较低的旅游者不能正确认识自身的状况而遭致危险。而散客旅游者的安全监管基本上无从谈起，对他们的安全保护和管理既缺乏服务资源、又缺乏管理渠道。

二 我国旅游业安全突发事件的表现特征

在以国家旅游局为首的旅游主管部门的强力主导下，我国的旅游安全管理力度正逐步加强。但是，旅游安全问题依然是影响旅游业形象、制约行业发展的重要障碍。研究根据国家旅游局信息公开资料中的我国2006-2008年等3年的旅游安全突发事件数据，以此数据为基础，研究从事故主要类型、致死型事故、致伤型事故和群体事故等角度进行统计分析，以分析我国旅游安全突发事件的表现特征，发现旅游者所面临的主要安全威胁。

1．我国旅游安全突发事件的发生类型

从2006-2008年，国家旅游局共获各地上报的旅游安全突发事件192起，其中事故灾难型突发事件152起，公共卫生型突发事件34起，自然灾害型突发事件4起，社会治安事件2起。所发生的192起旅游安全突发事件均存在不同数量、不同程度的致死、致伤现象。旅游安全突发事件的引致原因及其发生频数如表1所示。

表1 我国2006-2008年旅游突发事件类型与频数统计表

资料来源：国家旅游局信息公开资料，以下皆同*本文所有统计数据仅指各地上报至国家旅游局信息公开资料中的旅游安全突发事件数据，以下皆同。。

在所有发生的旅游安全突发事件中，交通事故(44.3%)、疾病死亡及猝死(14.6%)、各种溺水事故(12.5%)、各种坠落事故(8.9%)、溺水以外的其它各类涉水事故(7.8%)、探险事故(3.6%)等所占的比例居高，对旅游者造成的危害较多。从餐饮、住宿、交通、游览、购物、娱乐等六要素载体来看，旅游交通和景区游览所承载的安全突发事件最多。

2．致死性旅游安全突发事件的主要类型

在192例旅游突发事件中，致死性安全事件共有164起，共造成396人死亡，其中交通事故(231人/58.3%)、地震(54人/13.6%)、疾病死亡及猝死(28人/7.1%)、溺水死亡(27人/6.8%)、坠落事故(12人/3.0%)等事件类型造成的旅游者死亡最多。各种致死事故的类型及其频次如图1所示。

图1 致死性旅游安全突发事件的主要类型

3．致伤性旅游安全突发事件的主要类型

在192例旅游突发事件中，有75起事件同时造成旅游者的死亡和伤害，有23起突发事件单独造成旅游者受伤。在总计98起致伤性安全突发事件中，共造成1130名旅游者受到不同程度的伤害，其中交通事故导致的旅游者受伤数量最多，达到837人次(74.1%)。其次，沙漠被困(85人次/7.5%)、地震(53人次/4.7%)、涨潮被困(51人次/4.5%)、食物中毒(37人次/3.3%)、各种水上事故(20人次/1.8%)等造成较多数量的旅游者受伤。各种致伤事故的类型及其频次如图2所示。

图2 致伤性旅游突发事件的主要类型

4．旅游安全突发事件的致死致伤规模

在164起致死性安全突发事件中，其致死规模存在不均衡性，其中致死1人的安全突发事件比例最大，占致死事件60.4%。致死2人的安全突发事件居于其次，占致死事件18.9%。致死3人的安全突发事件居于第三，占致死事件的7.9%。随着致死人数的增加，安全突发事件的频次比率迅速减少，其中致死人数4-10的安全突发事件占致死事故的比率均在2.4%以内。致死人数10人以上的安全突发事件的发生比率均在1%以下。从事件类型来看，交通事故几乎发生于各种致死规模的事件，各种涉水事故的发生频率也较高。地震等特殊灾害造成的单次致死规模最大，见表2。

表2 旅游安全突发事件的致死规模统计分析表

资料来源：国家旅游局信息公开资料。

在98起致伤性旅游安全突发事件中，各事件的致伤规模存在较大程度的不均衡性。其中，最小的致伤规模为1人，最大的致伤规模为53人。致伤7人及以下的安全突发事件占致伤事件的50%，致伤8人至14人的安全突发事件占致伤事件的21.4%，致伤15到30人的安全突发事件占致伤事件的20.5%，致伤30-53人的安全突发事件占致伤事件的6.1%。统计分析表明，6人以下的致伤规模具有相近的发生比率，7-14人的致伤规模具有相近的发生比率。30人以上致伤规模的突发事件所占比率较少，发生频次也较低。从事件类型来看，交通事故几乎发生于各类致伤事件中。此外，各类涉水事故造成的致伤事件比率较高，而各类探险事件、地质灾害、地震等容易造成较大规模的致伤事件，见表3。

表3 旅游安全突发事件的致伤规模统计分析表

资料来源：国家旅游信息公开资料。

5.我国旅游安全突发事件的总体发生特征

根据前述分析，可以对我国旅游安全突发事件的发生特征总结如下：

第一，旅游安全突发事件的发生成因表现为内生性与外生性相结合，既有产业内部隐患导致的安全问题，也有产业外部因素导致的安全问题；

第二，旅游安全突发事件的发生类型表现为集中性与分散性相结合，其中旅游交通事故高度集聚，而疾病、坠落意外、涉水事故则有更分散的类型分布；

第三，旅游安全突发事件的发生频率表现为习惯性与偶发性相结合，旅游交通事故、涉水事故等常见突发事件发生频率高，发生时间、情形具有明显的习惯性，而坠落意外、刑事治安事件、探险事故等则具有偶发性特征；

第四，旅游安全突发事件的发生结果表现为致死性与致伤性相结合，都会对涉事旅游者造成较大程度的影响。

这些发生特征表明，我国旅游业亟待改革现有的安全管理方式，应通过提供更具保障意义的旅游安全公共服务体系来提高行业安全管理效率。

三 面向旅游者安全的公共服务体系构建

1．面向旅游者安全的公共服务体系的构建原则

传统的旅游安全管理是政府主导型的旅游安全管理模式，它主要表现为以企业为对象的监督性管理，即由旅游行政管理部门对各类旅游企业的安全条件和安全操作进行监督、检查和相关管理。它主要依靠《旅游安全管理暂行办法》《重大旅游安全事故处理程序试行办法》《旅游突发公共事件应急预案》，以及地方的《旅游条例》等来进行监管。由于这些规章主要是部门法规或地方性法规，法律层次不高，适用范围较窄，执行效力较低。许多地方旅游行政管理部门对旅游企业的违规操作缺乏有效的治理手段，在监管时缺乏有效的法律依据。

国家旅游局在新一轮的《旅游安全管理办法》的修订中，明确提出要由传统的监督性管理向服务保障性管理转变，即以旅游者为核心和立场，重在为旅游者提供各种安全保障服务。旅游者安全保障工作的方向性变革是对传统监督性管理思维的颠覆，它要求在旅游产业的各个层次都做出相应的改变，以适应旅游者主导的旅游时代，真正为旅游者提供一个安全、可靠、舒适的旅游环境。

根据我国旅游安全突发事件的表现特征，研究认为，面向旅游者安全的公共服务体系应该体现“体系全面、重点突出、针对性强”的设计与构建原则。体系全面是指要针对各种类型的旅游安全突发事件，从整体上加强针对旅游者安全的基础保障服务。重点突出是指要加强针对旅游交通、旅游涉水行为和探险旅游行为的专项安全服务工作，以消除最主要的引致安全事件的根源。针对性强是指针对旅游产业的各种要素企业及其安全生产的特性需求，构建具有针对性的监管和引导性安全服务体系，为旅游企业的安全运营提供条件和指导。

2．面向旅游者安全的公共服务体系的供给结构

根据我国旅游安全事件的现状特征和旅游者的安全素质水平，面向旅游者安全的公共服务体系应该从安全信息服务、安全行为引导、应急救援服务和基础保障服务等四个核心方向进行服务供给和体系构建。

(1)面向旅游者安全的公共信息服务

面向旅游者安全的信息披露服务旨在为旅游者提供各种旅游安全信息、消除旅游者的信息盲区，其任务结构包括：a.旅游行政管理部门应担负旅游安全信息的监测、搜集、分析和发布职能，对涉及旅游公共安全的信息及时进行披露；b.对存在安全隐患的旅游地、旅游企业和旅游产品进行安全级别评价，并据此进行安全分级，同时适度披露安全评级信息；c.在已建立的针对出境旅游的安全警示机制[2]28-36基础上，建立针对国内旅游的安全警示制度，对可能造成旅游者危害的情况发布旅游安全预警信息，并强化安全警示信息的引导作用。

作为信息披露机制的构成部分，应对发生过旅游安全责任事故的旅游企业和旅游产品进行信息通报，以形成对违规企业的舆论制约，既为旅游者的消费决策提供足够的旅游安全信息，同时又能推动旅游企业自觉做好旅游安全保障工作。在操作上，旅游主管部门应推动旅游安全信息数据库的建设，建立旅游企业安全信用档案，并面向社会开放旅游安全信息数据库和信用档案库的信息，旅游者可通过查询数据库和信用档案库确认旅游企业和旅游产品的安全等级，并据此决定自己的消费决策行为。

旅游行政管理部门在提供安全信息服务时应利用现代智能化的信息传播技术、综合利用各种信息沟通渠道。比如，推广通过旅游网站传播旅游安全信息；对进入特定旅游区域的手机进行安全信息的短信群发；通过旅游信息中心提供旅游安全信息咨询。为了适应入境旅游的快速发展，应该逐步建立多国语言咨询系统，为多国旅游者的报警、信息咨询等提供方便。

(2)面向旅游者安全的行为引导服务

旅游者的安全素质水平高低不一，不成熟的旅游者往往是安全问题的源头本身。因此，旅游产业的利益相关主体应该对旅游者进行安全知识、安全技能、安全经验等方面的培训和引导，通过行为引导服务推动旅游者走向成熟，其任务结构包括：a.旅游主管部门可在旅游地提供旅游安全应急手册，向旅游者提供安全应急预案；b.旅行社应向旅游者进行安全知识的简易培训，制订旅游过程中的安全注意须知，培训基本的安全处置技能；c.旅游景区应在门景区设立安全保护示意图，提供安全游览路线和安全旅游须知；d.社会媒体可通过媒介渠道宣传旅游安全案例、传播旅游安全知识。

此外，旅游主管部门应与大学院校等科研机构进行智力联合，开发旅游安全知识库，并以安全知识库为基础，通过旅游企业、社会媒体、政府网站等传播渠道，向旅游者介绍旅游安全知识，引导旅游者安全旅游。对于各种新兴的散客旅游群体，旅游主管部门可以针对特定项目散发旅游安全宣传单，对旅游者行为进行强力的引导，防范安全事故的发生。

(3)面向旅游者安全的应急救援服务

旅游者安全救援是一个复杂的系统工程，需要专业人员、专业设施、专业机构和各种利益相关主体的综合参与[3]82-86，其任务结构包括：a.建立和推动公共救援、公益救援和商业救援相结合的旅游救援体系的发展与成熟，大力发展各类救援业务；b.制定针对旅游安全事故的应急救援预案，明确各利益主体的安全职责，明确旅游安全事故的处理程序，并定期进行旅游者安全救援演练；c.建立适应我国体制现状的公益救援基金和资金支持体系，发展商业性旅行援助和救援保险业务；d.推动和提升旅游者安全救援的科技支撑力，积极推进旅游安全救援的科技设施建设，建立包含旅游安全数据分析、智能化监控、GPS定位、快速反应交通工具、现场急救等多方位要素相结合的安全资源保障体系。

由于我国幅员辽阔、旅游资源众多，旅游者的旅游版图分布面广，出入境旅游也越来越方便。旅游版图的扩散同时也增加了旅游者安全救援的难度。旅游主管部门应该通盘考虑，建立全国性的应急救援体系，并可联合国际SOS等专业机构建立跨境的旅游安全应急救援体系。未来，旅游主管部门应该积极鼓励、扶持我国本土的商业性救援机构的发展和运作，推动我国旅游专业救援机构的发展，提升旅游者安全救援工作的效率。

(4)面向旅游者安全的基础保障服务

旅游者安全既依赖于旅游者自身的成熟和安全素养的提高，更依赖于旅游企业的产品安全和社区的环境安全，它需要基础性的安全保障服务：

a.建立旅游企业的安全准入机制，通过相应的法律法规对要进入市场的旅游企业和旅游产品进行安全准入评估。比如，星级饭店的星级评定、旅游景区的A级评定、旅游规划的专业评审都应该以先期的安全准入评估为基础。只有通过旅游企业、旅游项目、旅游设施的安全准入，才能从源头上确保旅游者的安全。

b.加强旅游环境安全的公共保障。应协调旅游地社区的相关机构，加强旅游地环境安全的管控，设置公共安全设施，加强旅游环境的安全解说。地方旅游主管部门应该是旅游者的代言人，应积极接纳旅游者的各种投诉、要求和信息，并据此为旅游者的安全提起各种公共建议，推动地方安全旅游环境的形成。

c.引导旅游保险体系建设与发展。提供充分市场化的保险发展平台，以旅游者为中心、协调保险机构来设立各种险种，通过多样化、合理化的险种吸引旅游者入保，并增强旅游保险的理赔效能。旅游险种的设立既要均衡旅游企业、保险公司和旅游者的利益，又要能有效地化解旅游者的旅游风险。同时，旅游主管部门应积极提升旅游者的入保意识，通过信息宣传鼓励旅游者入保，并要求旅行社须明确提醒和鼓励旅游者入保，同时完善旅游者的投诉处理机制，维护旅游者的合法权益，为旅游者安全提供基础性保障。

3．面向旅游者安全的公共服务体系的保障机制

旅游公共服务应是以政府机构为基础提供的非赢利性、非排他性、面向所有旅游者的公共服务行为。旅游主管部门和公安、消防、卫生等相关的政府部门是旅游公共服务的主要提供者。但是在当前的条件下，旅游公共安全资源还不足以满足旅游者的安全需求，因此需要突破传统供给范式，打破只能由政府提供公共服务的观念[4]106-115，[5]126-128，建立多元化供给机制下的旅游安全服务体系，见图3。这对于推进旅游安全公共服务体系的快速建立与发展具有重要作用。

图3 面向旅游者安全的公共服务体系与保障机制

旅游安全公共服务体系的保障机制包括：a.建立政府主导型的旅游公共服务供给机制。各级旅游行政管理部门是旅游业的主管部门，他们在旅游安全信息的发布、披露和预警、旅游者行为的引导、旅游公共安全设施的配置、旅游安全标准的制定、旅游企业的安全监管、针对旅游安全生产的专项治理等公共行为中发挥主导作用，也是相关安全服务的主要供给者；b.建立部门联动、综合协调型的旅游安全管理机制。在安全突发事件的应急管理中，针对旅游者的应急响应、现场处置、救援等服务工作非单一的旅游部门所能完成，因此必须由旅游行政管理部门协调公安、消防、卫生、社会救援机构等相关部门和机构提供相关服务；c.建立面向旅游企业和旅游者的安全示范引导机制。旅游主管部门既要为旅游企业的安全生产提供标准、规范、法律支持等公共服务，也要以旅游者为立场，督促和引导旅游企业履行安全职责，强化企业层次向社会和旅游者开放的安全培训、安全宣传等安全服务；d.建立商业性采购为辅助的公共资源供给机制。在公共资源不足的情况下，旅游主管部门也可以采购的方式购买安全类企业的安全资源为旅游者提供公共服务[6]104-108，并适当地推动和引导社会媒体、研究机构、非赢利性组织、旅游社区等为旅游者提供各种不同层次和类型的安全服务。

因此，在当前条件下应该以各级旅游行政管理部门为主导，通过协调、采购、监管、推动、引导等方式，建立公共供给、市场化供给和协同供给等相结合的多元供给机制，全面快速地建立起面向旅游者安全的公共服务体系，逐步完善面向旅游者的公共服务内容。

四 结束语

我国正由世界旅游大国向世界旅游强国迈进。我国有全球最大的国内旅游市场和居世界第四位的入境旅游市场，这对我国整体经济的发展具有重要意义。特别在当前国际金融环境动荡、国际贸易条件恶化的背景下，旅游业在刺激内需上的强大推力必然使其在国民经济中扮演更为重要的角色。

因此，积极推进我国旅游产业的安全管理工作，以各级旅游行政管理部门为发起主体，面向旅游者构建更具针对性的旅游安全公共服务体系，切实为旅游者提供致力于旅游行为全程的安全保障服务，是减少旅游安全突发事件、促进旅游业和谐顺利发展的基础。

参考文献：

[1] 郑向敏.旅游安全学[M].北京：中国旅游出版社，2003.

[2] 谢朝武.业外突发事件与旅游业的应急管理研究[J].华侨大学学报:哲学社会科学版，2008，(4).

[3] 杨晓红.旅游景区对游客的安全保障义务[J].旅游学刊，2008,(10).

[4] 钟雯彬.公共安全产品与服务供给的新秩序模式[J].中国人民公安大学学报：社会科学版，2004,(1).

[5] 刘 衡，张 成.公共安全服务主体理论探析[J].中州学刊，2008,(5).

[6] 郎佩娟，王传宏.我国政府突发公共事件管理机构[J].中国行政管理，2007,(11).