地方性法规一审转二审规范尝试

□ 张福寿

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的主要组成部分，是地方人大立法的主要任务。一般的地方性法规都要经过两次审议，一审的主要工作任务由人大相关的专门委员会或人大常委会相关的专门工作部门承担，二审的主要工作任务由人大法律委员会或者人大常委会的法制工作部门承担。法规由一审转到二审是法规审议工作重要的转折环节，对于法规的成功出台具有重要的作用。这项工作做好了不仅可以使一审当中的意见全面真实地转到二审程序，有利于一审意见的吸纳和延伸，而且可以使二审有全面充分的工作基础，有利于二审对法规统一审议。

近年来，我在参与地方性法规立法的工作中对一审转二审规范的问题进行了思考和尝试，得到了领导的指导和同事的帮助，有了一些这方面工作的体会，想和地方性法规立法的同仁们进一步商量探讨。

一、一审转二审的内容

我认为，在一审转二审中，应当全面真实地将整个一审全过程中的意见反映在需要转的内容里面，主要包括两大块：(1)专门委员会或专门工作部门审议的意见。这些意见既有召开各种论证会议的意见，又有从其他渠道收集的意见，还有本专门委员会或工作部门审议的意见。（2）常委会审议的意见。这些意见就是要把各个分组审议的意见全面收集起来。

对这两大块的意见一审部门要组织人员原汁原味地进行认真收集、梳理、归类，进一步进行分析、研究，分出采纳的意见、修改采纳的意见和不予采纳的意见三类。特别是对于不予采纳的意见要慎重处理，要有足够的不予采纳的理由，同时将不予采纳的意见反馈给提出该意见的本人，以示尊重，也是工作的要求。

二、一审转二审的形式

以往我们的工作当中，以及各地一审转二审工作都不尽相同，各有各的做法，既有自然流程转的，也就是一审完了之后，一审部门就不再做任何工作了，直接由二审部门自然地接手做二审了；也有口头转的，一审部门的人员给二审部门的打个招呼，“我们的工作完了，交给你们了。”还有转给一审部门起草的供常委会审议的审查报告的。以上的做法，都有欠缺，需要规范。常委会一审结束，并不是一审工作的结束，一审部门在常委会会议结束之后，还需要做圆满的收尾工作。

我认为，一审转二审需要一个规范的文件，以文件的形式由一审部门转给二审部门。这个文件我们在实践中反复商量斟酌，认为用“函”这种公文比较合适，因为一审部门和二审部门都是人大或人大常委会的部门，级别互不隶属，用“函”比较合适。“函”的题目就叫“关于移送《××××××》的函”，公文的抬头为“法制工作委员会：”正文可分三部分：一是开门见山，直接说先将×××移送，供二审时参考；二是简要说明整理意见的经过；三是陈述修改意见，这是主要的部分。后面是落款和日期。最后加一个附件，将一审修改稿附上，最好附上一审修改稿和提请常委会审议的草案的对照稿。

三、一审转二审还须注意的几个问题

一是时间上要紧密衔接。一审部门在常委会会议结束之后，就要及时组织力量整理意见，起草文件，尽快转二审部门，最好是一到两周时间，不要拖得时间太长，以便给二审以充足的准备时间。

二是内容上要全面真实。一审部门要在公文中全面反映一审全过程中的意见，防止丢三落四。

三是方式上要正式慎重。这是立法过程中的一个重要环节，牵扯两个工作部门，所以不能因为都是人大的事，在方式上随便草率，要用正式文件，必要时开个简短的交接会议更好。

四、供参考的一个文件

下面附上一个具体的文件，供参考。也欢迎同仁和我商榷，还建议人大常委会在总结经验的基础上，出台一个制度，以便规范一审转二审工作。

关于移送《兰州市城市市容和环境卫生管理办法（一审修改稿）》的函法制工作委员会：

现将《兰州市城市市容和环境卫生管理办法（一审修改稿）》及说明移送你委，供二审时参考。

2011年4月20日市人大常委会第三十一次会议对市政府提交的《兰州市城市市容和环境卫生管理办法（修订草案）》和我工委《关于〈兰州市城市市容和环境卫生管理办法（修订草案）〉的审查论证报告》进行了审议。根据审议意见，我们组织人员对《兰州市城市市容和环境卫生管理办法（修订草案）》进行了修改。

主要的修改内容及理由如下：

（一）将法规名称由“办法”改为“条例”。因为从法规名称的命名原则来讲，《办法》是对实施法律或者办理某事项作出比较具体的、操作性强的规定，而《条例》是对某一方面的事项作出比较全面、系统的规范，《条例》比《办法》的范围相对要大，层次相对要高。该法规规定的是关于城市市容和环境卫生管理方面的内容，范围较大，因此，用“条例”更为合适。

（二）第一章第二条在“本市市区、县城”后加“建制镇”。因为从目前及发展趋势看，本法规的适用地域不能仅限于市区和县城，建制镇也应当列入其中。其次，该条中“有关部门”指向不明确，应直接改为“城市市容环境卫生行政主管部门”。

（三）鉴于我市城市市容环境卫生管理与城管执法管理体制的现状，建议第一章第三条第二款在“负责”后加“本条例的组织实施及”，删去“监督、协调、”，删去该条第四款。

（四）第二章第七条在“进行屠宰加工作业和设摊兜售物品”后加“等影响城市市容环境卫生的行为”。这样就把禁止的范围不仅仅限于已经列举的行为，便于实际执法。

（五）第二章第八条第一款在“新建、扩建、改建”后加“拆除”，这样就把拆除工程也纳入到市容环境卫生规范管理之中。

该条中“具体要求按市人民政府规定执行”改为“具体要求由市人民政府另行规定”。因为地方性法规的效力高于政府规章，政府应依据法规制定相应规定。这样修改符合法理要求。

相应在第九条、第十九条也做同样修改。

（六）第二章第八条第二款将“建筑施工工地周围应当设置不低于2.5米的遮挡围栏或围墙”改为“建筑施工工地周围应当设置不低于1.8米的遮挡围栏或2.5米的围墙”。这样修改，符合建设部有关工程建设的要求。

（七）第二章第十条第三款中去掉“摆、卖”之间的顿号，以免在实际执法中发生歧义。

（八）对第二章第十条第四款的内容予以修改。学习借鉴其他城市的经验和做法，对城市景观照明灯饰管理专门增加一条新条款作为修改后的第十一条。同时，建议加上“具体要求由市人民政府另行规定”并在后面的罚则部分作出相应规定。因为随着城市的发展，景观照明和亮化工程已经成为城市市容管理的重要内容，有必要在法规中对此专门作出明确规定，便于进一步加强管理。

（九）第二章第十三条第一款在“市区设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗”后增加“电子显示屏”。因为随着城市的发展，电子显示屏已成为城市广告中的重要载体，所以，应将电子显示屏纳入户外广告管理中。

将第二款中“各类户外广告和门头招牌的设置”改为“各类户外广告”，删去“和门头招牌的设置”。因为门头招牌也是户外广告的一种。

（十）第三章第十五条第三项“机关、团体、部队”后加“学校”。因为学校也是城市市容环境卫生管理责任区管理中重要的方面。

（十一）第三章第十六条第一项将“按照规定”改为“按照有关规定”。这样表述更加准确。

（十二）第三章第十八条“公民应当遵守公共道德，维护公共环境卫生”后分为五项，再加一个兜底条款，即“不得作出损害公共环境卫生的其他行为”。这样表述更为清晰。

（十三）对第五章第二十七条第九项、第十项、第十一项等三部分内容进行适当修改。主要是突出教育和处罚相一致的原则，对其中的强制行政行为谨慎使用并加以规范，将原来又处罚又强制的规定修改为先批评教育和适当处罚，对仍拒不改正的违法行为，行使强制拆除，没收违法设施、工具和物品。

（十四）为了有利于构建和谐稳定的城市管理秩序，体现权利和义务对等、行政执法管理和服务并重等立法原则，不断强化执法部门和执法人员的服务职能，建议对第五章第三十一条进行修改，增加对市容环境卫生执法部门及其工作人员强化服务职能、依法行政的要求，以及对行政权力规范、制约和监督的内容，以保障公民、法人和其他组织的合法权利。

（十五）第六章第三十三条“本办法自1999年5月1日起施行”改为“本条例自 年 月 日起施行”。

附：一审修改稿和政府议案稿的对照稿

城建环资工作委员会

2011年6月8日