浅谈基层林业植物检疫的具体行政行为

李慧杰，王珂，赵斌，吕永强，李会宽，董国乐

(1．郑州市林业工作总站，河南郑州 450006;2．河南省新郑林业高新技术试验场，河南新郑 451100;3．中牟县森林病虫防治检疫站，河南中牟 451450)

随着依法治国基本方略的实行，社会对林业植物检疫(以下简称林检)的要求越来越高。林检是指依照植物检疫法规采取的控制林业检疫性有害生物传播蔓延、保护森林资源和国土生态安全的一项重要措施［1］，是一项政策性、技术性很强的工作［2］，其法制性是区别于其他植物保护工作的根本所在［3］。林检人员不但要熟练掌握各项专业技术，同时要正确实施各种检疫行政行为［4］。目前，国家林业局正在全国开展“绿盾2012”林业植物检疫执法检查行动。为规范林检执法，作者根据行政许可法、行政处罚法、行政强制法和工作实践，总结出基层林检的主要具体行政行为的种类、对象、实施主体、实施程序、执法文书和应注意的问题，供读者参考。

1 基层林检具体行政行为的实施主体、种类和对象

1.1 实施主体 县级以上林检机构属于法规授权的组织，应以自己的名义实施林检行政许可、行政处罚、行政强制措施。但是，林检行政强制执行必须申请人民法院执行。林检执法应由2个以上具有执法资格的林检人员实施。

1.2 种类和对象 基层林检具体行政行为主要包括行政许可、行政处罚、行政强制。一是林检行政许可种类主要有核发《植物检疫证书》和《产地检疫合格证》;许可的对象是生产、经营、调运应施检疫的林业植物及其产品的公民、法人或其他组织。二是林检行政处罚主要是对违反《植物检疫条例》等林检法规的公民、法人或其他组织，给予罚款、没收非法所得、没收违反规定调运的植物和植物产品的处罚。对同一个违法行为，不得给予2次以上的罚款;违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚;被处罚人应具有行为能力。三是林检行政强制措施主要有对公民、法人或其他组织违反规定调运的植物及其产品的查封、扣押;林检机构没有行政强制执行权，只能申请人民法院强制执行。

2 基层林检具体行政行为的实施程序和执法文书

2.1 林检行政许可程序(见图1)和执法文书

2.1.1 申请 申请人填写《林检报检单》提出申请，提供身份证明材料并附材料清单。属于跨省调运必须经过检疫的森林植物及其产品的，应有调入地出具的《森林植物检疫要求书》。申请人对其申请材料实质内容的真实性负责。

2.1.2 受理 申请材料不齐全或不符合法定形式的，当场一次告知申请人需要补正的全部内容，过5日不告知的，自收到申请材料之日起即为受理;申请材料可以当场更正的，应允许申请人当场更正。对属于职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应受理申请。林检机构受理或不予受理行政许可申请，都应出具加盖林检机构专用印章和日期的“书面凭证”。

2.1.3 审查 除凭有效期内《产地检疫合格证》直接签发《植物检疫证书》等可以当场决定的外，均需对是否带有林业检疫性等应检有害生物进行现场抽样检查，填写《产地检疫调查表》、《调运检疫现场检疫凭证》。对调查中发现的或疑似的检疫性和危险性林业有害生物的，应采集标本若干份，附上采集标签，填写《林检采样凭证》;对一时不能有结果的，待培养或饲养后，供室内进一步检验或送专家鉴定的，要有书面鉴定结论。

2.1.4 决定 经过审查，对带有应检林业有害生物的，签发《检疫处理通知单》，依法进行除害处理。对除害处理不合格的，依法做出不予行政许可的书面决定，同时说明理由和所依据的技术标准、技术规范，告知申请人享有的复议权和诉讼权。对新发现的检疫性和危险性林业有害生物，必须采取措施彻底消灭，并依法上报疫情。

现场检疫或室内检验或专家鉴定或除害处理合格的，未带有应检林业有害生物的，应当做出准予行政许可的书面决定，并签发《植物检疫证书》或者《产地检疫合格证》。

图1 林检行政许可程序

2.1.5 依法收费 林检机构按照国家物价局、财政部颁布的《国内森林植物检疫收费办法》收取检疫费。提供的行政许可申请书格式文本不得收费。

2.1.6 送达 采取直接送达等方式送达准予(不予)行政许可决定书和《检疫处理通知单》、《植物检疫证书》、《产地检疫合格证》，送达应有受送达人签字的登记或者送达回证。

2.2 林检行政处罚程序和执法文书

2.2.1 简易程序和执法文书 《植物检疫条例实施细则(林业部分)》规定的罚款幅度是50～2 000元。执法中，如果林检机构对法人或者其他组织罚款数额是50～1 000元，可以适用简易程序。步骤是，①向当事人出示执法证件表明身份;②告知给予处罚的事实、理由、依据及当事人享有的权利;③听取当事人的意见并进行复核，采纳正确意见;④填写《林业行政处罚当场处罚决定书》并交付当事人;⑤当事人缴纳罚款;⑥报所属机构备案。

2.2.2 一般程序(见图2)和执法文书

2.2.2.1 立案 林检机构发现或接到举报，受害人控告、有关部门移送、上级交办、违法嫌疑人主动交待、群众扭送等，且有初步证据证明公民、法人或者其他组织违反林检法规，违法行为应受处罚、属于本机关管辖的应由承办人员填写《林业行政处罚立案登记表》，说明案由、违法嫌疑人基本情况和简要案情，报林检机构的行政机关负责人审批，立案查处。

2.2.2.2 调查取证 林检机构必须全面、客观、公正地调查取证;在调查或者进行检查时，林检人员不得少于2人，并应向当事人或者有关人员出示执法身份证件［5］。收集的证据应具有客观性、关联性和合法性，孤证不能定案。调查取证结束后写出《案件调查终结报告》，报告中应有适用处罚裁量阶次的建议。收集证据可以采取下列方法。

①询问。询问时应制作《林业行政处罚询问笔录》，询问时不得采取诱导方式询问，询问笔录应当记载询问时间、地点、内容等，询问笔录记录完毕后，由被询问人写上“以上笔录我已看过(或向我读过)，记录属实。”并逐页签名或盖章，若有修改，应在修改处按指印;被询问人拒绝签字的，写上拒签理由，由见证人签字。

②现场检查(勘验)。对林业植物等物品、场所进行检查时应制作《林业行政处罚现场检查(勘验)笔录》，记载被检查人的基本情况、时间地点、内容，被检查人或见证人签名或盖章。

③现场勘查摄影。对违法现场、物品等进行摄影的，应制作《林业行政处罚现场勘查摄影》文书，记载摄影人、摄影时间地点、说明的问题。

④提取物证、书证。提取与违法行为有关的物证、书证时，应制作《林业行政处罚证据提取清单》，记载时间地点以及证据的名称、数量和物证的特征描述，书证应当收集原件，如果收集原件确有困难的，可以收集副本、影印本、照片、节录本或者复印件，但应注明制作情况以及原件出处。例如注明“此件由我提供，与原件无误，原件留存我处。”后由提供人签名、签署时间，加盖印章或指印。最后是提取人和当事人签名。

⑤采样。见本文“2．1．3审查”部分。

⑥鉴定。对采集的怀疑带有检疫性有害生物的样品的鉴定是案件定性问题的关键。林检部门内设有鉴定机构，能够鉴定的，自行鉴定;不能鉴定的，出具《鉴定委托书》，委托有关单位的专家鉴定。最后都应出具《鉴定结论》，记载鉴定的依据、鉴定方法、是否带有应检林业有害生物，鉴定人签名或盖章，并附鉴定人的资格证明。

⑦先行登记保存。在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，林检人员填写《保存证据审批表》，经林检机构负责人批准，制作并执行《先行登记保存证据通知书》;林检机构应当在7日内及时做出处理决定，制作并执行《先行登记保存证据处理通知书》。

⑧查封、扣押。见本文“2．3．1查封、扣押程序”。

图2 林检行政处罚一般程序

2.2.2.3 告知 林检机构在林检处罚决定前，应制作《林业行政处罚事先告知书》，告知林检违法嫌疑人的违法事实、准备处罚的理由及依据，处罚阶次，依法享有的陈述权和申辩权。当事人陈述和申辩的，应制作《林业陈述(申辩)笔录》，采纳正确的意见。

2.2.2.4 听证 如果符合听证条件，处罚决定前，按行政处罚法第42条规定组织听证。

2.2.2.5 决定 对违法事实清楚，证据确凿的，根据情节轻重，做出处罚决定，填写《林业行政处罚审批表》，报林检机构的法制部门审核和领导审批;重大复杂案件由林检机构负责人集体讨论决定;批准后，制作《林业行政处罚决定书》。

2.2.2.6 送达 是将《先行登记保存证据通知书》、《查封、扣押决定书和清单》、《林业行政处罚事先告知书》、《林业行政处罚听证告知书》、《林业行政处罚决定书》等有关文书送达给当事人。送达应有受送达人或见证人签字的送达回证。送达回证，是将林业行政案件的相关法律文书交付、送达当事人，证明当事人已经收到了相关法律文书的凭据;受送达人拒收、拒绝签名、盖章，或者代收人拒绝代收、拒绝签名、盖章而留置送达的，以及委托送达、邮寄送达、转交送达和公告送达的，应当在“备注”栏内注明。

2.2.2.7 执行 当事人按期履行，否则参见本文“2．3．2申请人民法院强制执行程序”。

2.2.2.8 结案 案件终结后，承办人员及时制作《林检行政处罚结案报告》，将案件查处情况、执行情况、处罚阶次适用情况报林检机构的法制部门审核和领导审批结案，立卷归档。

2.3 林检行政强制程序和执法文书

2.3.1 查封、扣押程序和执法文书

2.3.1.1 内部程序 实施前必须向林检机构负责人报告并经批准;情况紧急，需要当场实施的，林检人员应在24小时内报告，并补办批准手续。

2.3.1.2 外部程序 ①由2名以上林检人员和当事人到场;②当场告知当事人采取林检查封、扣押的理由、依据和救济途径，并听取当事人陈述和申辩;③制作《林检查封、扣押现场笔录》，由双方签名或者盖章，当事人拒签的，由见证人签名或者盖章;④制作并当场交付《林检查封、扣押决定书》和清单。

2.3.1.3 保管和费用承担 对查封、扣押的植物及其产品，应由林检机构保管，或者委托第三人保管，保管费用由林检机构承担;造成损失的，林检机构负责赔偿。

2.3.1.4 处理与解除 应及时查清事实，在查封、扣押的法定期限内做出处理决定。对违法事实清楚，依法应没收的予以没收;对带有检疫性林业有害生物的应除害处理;应解除查封、扣押的，做出解除的决定，立即退还财物。

2.3.2 申请人民法院强制执行程序和执法文书

2.3.2.1 申请条件 在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，可以自期限届满之日起3个月内，依法申请法院执行。

2.3.2.2 催告程序 向当事人送达履行林检行政决定催告书10日后，当事人仍未履行的，可以依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应由林检机构负责人签名、盖章。

2.3.2.3 人民法院受理 人民法院应在5日内受理;对不予受理的，可以复议。

2.3.2.4 人民法院书面审查和裁定 经书面审查，人民法院对符合规定、行政决定具备法定执行效力的，应自受理之日起7日内做出执行裁定。对具有行政强制法第五十八条规定情形之一的，自受理之日起30日内做出裁定;不予执行的，应说明理由，林检机构可以依法复议。

2.4 林检具体行政行为的实施期限

2.4.1 行政许可期限 除当场做出决定外，林检机构应当自受理之日起20日内实施检疫并核发检疫单证。20日内不能做出决定的，经林检机构所属的林业主管部门负责人批准，可以延长10日，并告知申请人。当地政府要求的或本单位承诺的期限少于法定期限的，应遵守。

2.4.2 行政处罚期限 除当场做出处罚外，自立案之日起，应在1个月内办完;经行政负责人批准可以延长，但不得超过3个月;特殊情况下3个月内不能办完的，报上级林业主管部门批准，可以延长。

2.4.3 行政强制措施期限 不得超过30日。情况复杂的，经林检机构负责人批准，最多延长30日。

3 林检执法中应注意的几个主要问题

3.1 执法主体要合法 执法人员应2人以上且“三证”齐全，即同时具有国家林业局颁发的《森林植物检疫员证》和《林业行政执法证》、省级人民政府颁发的《行政执法证》。林检执法各个环节，如受理凭证、许可决定书、处罚决定书等文书必须加盖林检机构印章;需要执法人员签字的，应由2个以上林检人员签字，同时“三证”复印件附卷。在林检执法中，有的在执法文书上加盖林业行政主管部门的印章，或者执法人员少于2人，或者执法人员无证件、证件不齐全都属于执法主体错误，在诉讼中必将导致败诉。

3.2 执法程序要合法 执法程序如果违法必将导致败诉。这里强调3点实践中容易忽视的问题。一是林检行政许可审查环节是对申请事项的实质性核实，是容易引起申请人不服的关键问题。因此采样凭证等需要申请人签字的文书必须有申请人或者见证人签字，样品的保存、鉴定等各个环节严格按照有关检疫技术规程规范操作，鉴定结果一定要形成书面鉴定结论。二是在林检行政处罚中，询问是调查取证的常用方法。实践中常采取“七何询问法”制作询问笔录，即①何人，主要查清违法主体是谁及其基本情况;②何时，即违法行为发生的时间、持续进行的时间及查处的时间;③何地，指违法行为发生地点和位置;④何事，指构成何种违法行为;⑤何情节，指违法过程、手段，涉及的物品，违法所得等;⑥何故，指违法的原因、动机、目的;⑦何果，即造成了怎样的危害后果。三是林检执法中需要送达当事人的文书要及时有效送达，否则这些文书不能发生法律效力。直接送达是送达的基本原则，直接送达不成，可以依次选择留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达。执法实践中，对本人不在交给他的同住成年家属、或者交由法人的负责收件的办公室或收发室、或者交本人的代理人也属于直接送达，林检人员要灵活运用，达到直接送达的效力。

3.3 执法内容要合法 这是林检执法实体问题，弄错了不但要败诉，还要赔偿当事人的损失。在林检行政处罚中，对当事人的违法行为定性要准确，如是否无检疫证运输苗木要查证确定，是否携带检疫性林业有害生物要鉴定准确;适用法律法规要准确，处罚要适当，违法行为情节轻重与处罚程度要一致。从处罚决定书的内容能反映出执法水平和执法内容的合法性，决定书必须载明被处罚人的基本情况，违法的事实、证据，处罚的种类、阶次和依据(某条、款、项、目)，履行方式和期限，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，林检机构的名称、行政印章和日期。

［1］ 赵宇翔，冉东亚，宋玉双，等．林业植物检疫标准化工作的现状、问题及对策［J］．中国森林病虫，2007，26(6):42 －44．

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［3］ 王瑞红，沈艳霞，陶嗣麟．试论我国森林植物检疫工作的组织与管理［J］．中国森林病虫，2001，20(5):32 －35．

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