地下水开采总量控制问题与对策探讨

张远东

（水利部水资源管理中心，100053，北京）

一、地下水开采总量控制制度分析

1.制度内涵

地下水开采总量控制制度，是以促进地下水资源可持续利用、防止地下水超采及其引发问题为核心目标，以控制某一时段、某一区域范围内的地下水最大开采量为关键手段的一种管理制度和方法体系。它包含时间、空间和总量指标三方面内容。其中，时间跨度常以年度为统计时段，也可以用季度、月等时间单位；区域范围可以是一个行政区或流域等地域空间，也可以是一个完整的水文地质单元。理论上讲，如果区域范围为一个完整的水文地质单元，地下水开采量的控制上限应为单元的地下水资源可开采量。如果区域范围为某一行政区，其地下水开采总量指标不得超过本行政区的地下水可开采量，可开采量数据可依据行政区所处（跨）水文地质单元的可开采资源量计算得出。

需要说明的是，在实际工作中，考虑到不同行政区水资源条件和用水需求差异等诸多因素，为统筹兼顾、服务大局，各行政区实际分配的地下水总量指标与理论计算、分配值可能存在一定差异。但是，各行政区允许取用的地下水总量之和不应超过所涉水文地质单元的可开采量之和。

另外，受气候因素和人类活动的影响，各水文地质单元的地下水可开采量是一个动态变量。再者，地下水开采总量控制指标本身属于一个管理变量，对于不同的地区和管理期，随着管理目标和要求的变化，该指标可能会不断调整。原则上讲，为促进地下水资源的可持续利用，某一区域的年度地下水开采总量控制指标不应超过可开采量。但是，对于应急抗旱等特殊情况，可采取以丰补歉的原则，利用地下水库的多年调节能力，在应急期内适度超计划开采地下水，应急期后逐年扣除超采部分，总体上实现地下水的多年采补动态平衡。

2.制度实行的必要性

近40年来，地下水作为水资源的重要组成部分，在保障居民饮水安全、支撑经济社会发展、维系良好生态环境等方面发挥着不可或缺的作用。同时，地下水超采引发的问题也触目惊心。据不完全统计，华北地区的地下水超采量约1200亿m3，相当于200个白洋淀的水量；全国近百个城市存在不同程度的地面沉降问题，沉降总面积超过6万km2；抽排地下水引发的地面塌陷超过2500处，总面积超过2300 km2；海水入侵面积约2000km2；石羊河流域土地严重沙化，数万平方公里的土地弃耕，数以万计的生态难民流落他乡；等等。这些问题已严重制约当地经济社会的可持续发展。因此，必须从源头抓起，严格控制地下水的开采总量。

3.制度实行现状

自2002年新水法颁布以来，地下水开采总量控制制度已在上海、江苏、天津等地区得到积极探索和实践，并取得明显成效。

为缓解地面沉降的压力，上海市自2003年起对地下水开采实行总量控制。2003年上海市地下水开采总量约为 0.98亿m3，2005年压缩至0.75亿m3。按照原计划，2010年减少至0.25亿m3左右，基本实现采、灌平衡。为促进地下水资源的可持续利用，保护生态环境，自2007年起，江苏省在无锡常州地区实现地下水全面禁采的基础上，开始在全省范围内下达地下水开采总量控制指标，要求各市将计划分解到各县（市、区）和各地下水取水户。为遏制地下水超采，减缓地面沉降速率，天津市在充分考虑经济社会发展对水资源需求、地下水资源条件、地表水供水范围的基础上，按照未超采区基本维持现状开采水平、超采区适度压采等原则，于2009年在全市实行地下水开采总量控制。此外，山西省临汾等地区也开始实行地下水开采总量控制计划，大规模压缩地下水资源的开采量。

4.制度实行的主要问题及原因

客观而言，尽管地下水开采总量控制制度已有明确的法律地位和先行地区的实践经验，但从全国总体水平来看，该项制度的执行力度尚需进一步加大。主要体现在如下两个方面：

①目前，地下水开采总量控制制度虽已在部分地区得到积极践行，但该项管理制度在相当一部分省（自治区）尚未得到有效落实。

②部分地区虽已开始实施地下水开采总量控制计划，但目前实际下达的各分区地下水开采量指标总和（控制总量）仍高于本行政区域的地下水可开采量，一些地区的地下水尚处于超采状态。

导致上述问题的因素很多，主要原因包括如下两点：

一是水资源严重短缺，与经济社会发展不相适应。为满足经济社会发展对水资源的需求，许多地区在当地水资源严重短缺的情况下，不得不过度开发利用地表水，大量超采地下水，以解燃眉之急。近年，许多地区积极采取了提高用水效率、加大非常规水源利用量等开源节流举措，但因水资源供需缺口过大，地下水超采势头尚未得到根本遏制。因此，要从真正意义上实现地下水开采总量控制，必须在大力加强需水管理的同时，有效解决替代水源问题，置换超采的地下水。

二是地下水开采总量指标确定和分解工作本身比较复杂。由于水文地质条件复杂程度、资源调查研究程度、评价技术手段等多方面因素，某些水文地质单元的地下水资源可更新能力还不太清楚，如广受争议的深层地下水系统。况且，受地下水补给量变化等因素影响，许多水文地质单元的可开采量不断变化；同时，部分水文地质单元地跨多个行政区，其中有些跨省级行政区；再者，不同行政区的经济社会状况和发展速度各不相同，水资源禀赋、组成和用水结构等存在较大差异。

鉴于上述主要因素，确定具体水文地质单元的地下水开采总量控制指标，并且从技术和行政上实现同一水文地质单元内不同行政区域之间地下水资源的公平、公正分配，是一项比较复杂的任务。

二、制度实行关键问题探讨

地下水开采总量控制实属地下水可开采量的分配问题，涉及行政、法律、技术、经济等诸多方面。为扎实推进该项制度的有效实行，实现有限地下水资源的合理开发利用，需要着力把握好以下关键问题：

1.厘清三组数据

实行地下水开采总量控制，必须摸清三组基础数据：一是地下水资源可利用量。在地下水资源调查评价工作中，应当查清可更新和不可更新资源量、不同水质的地下水资源量以及地表水与地下水重复计算资源量等。二是现状地下水资源开发利用量。主要调查统计地下水的开发利用量、超采情况、分行业取用水量以及资源属性等。三是未来地下水需求量。基于需水预测成果，分析不同时期的地下水规划开采量以及供需、采补平衡情况等。

2.处理几个关系

①“三生”用水之间的关系。实行地下水开采总量控制指标分配，必须统筹考虑整个区域和各分区工农业生产、生活、生态（“三生”）用水的特点及水质要求等因素，优先保障居民生活用水，合理配置不同用户的用水，实现经济、社会和生态环境三项效益的协调统一。

②不同水源之间的关系。根据不同水源的特点，本着优水优用的用水方略，按照水资源统一调度的原则，统筹协调地表水与地下水、常规水源与非常规水源、主水与客水之间的配比关系，进行地下水开采总量指标的合理分配。

③供给与需求之间的关系。对于地下水超采区，以区域地下水资源允许开采量为开发利用控制红线，按照以供定需的原则，兼顾地下水开发利用现状和替代水源建设情况，压缩不合理的用水需求，逐步实现地下水的采补平衡。对于地下水采补平衡区和尚有潜力区，要严格抑制地下水需求的过快增长，严格限制新上高耗水型工业项目，加快淘汰现有高耗水工艺和设备，避免造成地下水资源的过度开发。

④现状与未来用水之间的关系。本着地下水资源保护优先、合理开发和适度留有余地的原则，建立和完善地下水的应急与战略储备机制，在优先满足现状合理用水的基础上，通过开源节流并举，保障未来用水的合理需求。

3.抓住三个重点环节

①指标确定与分解环节。鉴于地下水多为属地开采，为避免出现局部地区因地下水过量开采或过度集中开采导致的不良问题，在进行指标分解时，应充分考虑控制区域合理的地下水水位。此外，地下水可开采量为动态变量，地下水资源评价工作不可一劳永逸，需定期开展评价、复核及分区指标调整工作。

②年度开采计划实施与应急调整环节。地方水行政主管部门应根据上级部门下达的地下水开采总量控制指标，编制下一年度开采计划，并严格实施。当出现特大干旱、地表水源污染等情况，确需增采地下水应急供水时，可根据应急预案，对年度开采计划进行必要调整，但需报地方政府和上一级水行政主管部门批准，并在后期几年的开采计划中核减前期超计划开采部分，确保地下水的多年采补平衡。

③监督与考核环节。为提高制度执行力，应建立一套严格的监督与考核体系，对地下水开采总量控制指标的完成情况进行年度绩效逐级考核。绩效考核应包括两个层面：一是管理部门绩效考核，二是用水户绩效考核。地方政府是公共利益的代表者和水资源保护与管理工作的责任主体，应对地下水开采总控制指标的落实情况负总责;水行政主管部门作为职能机构，应确实强化地下水资源的监管力度。上级有关部门应对下级部门加强监督巡查，下级部门与社会公众有权利和义务对上级主管部门及地方政府进行监督。应建立用水户考核奖惩机制，对地下水节约、保护成绩突出的用水户进行实质性奖励，对违法开采、超量取用地下水等行为进行严处。

三、措施建议

①解决替代水源。地表水资源严重短缺是绝大部分地区地下水超采的主因。因此，解决替代水源问题是许多地区化解地下水超采难题和实行地下水开采总量控制制度需要迈出的第一道坎。有关地区可通过实施跨区域调水、加大非常规水源利用等多种途径，增加其他水源利用比例，同时合理压缩地下水开采量，为全面实行地下水开采总量控制奠定必要基础。

②加快经济发展方式转型升级。通过调整经济结构、转变经济增长方式，强化水资源供需矛盾突出地区的需水管理，有效控制用水需求增长，抑制不合理的用水需求，是实现超采区地下水压采的另一重要途径。各级地方政府应紧密结合国家宏观经济政策和产业振兴计划，采取就地转型升级和异地转移相结合的方式，加快产业结构调整、优化，推动经济发展方式转型、升级，加快淘汰落后产能、高耗水、重污染企业，鼓励和发展高产出、低耗水、低污染的行业和企业。同时，通过新产品、新技术、新工艺的转化与应用，加大农业和生活节水力度，减少地下水开采。

③抓紧制定相关技术标准。各水文地质单元（或省级行政区）地下水开采总量控制指标的确定与分解、各分区年度开采计划制定与调整以及总量控制指标落实情况评估与考核体系的建立等，均涉及一系列技术层面的问题。鉴于当前相关技术标准欠缺，为科学指导和扎实推进地下水开采总量控制制度的实行工作，规范制度实行过程中各个重要的技术环节，水行政主管部门应抓紧制定和出台相关技术标准。

④强化地下水取水计量管理。只有全面实施取水计量，才能准确掌握地下水开采数量和开采布局，监督考核工作才有据可依，地下水取水户应依法安装合格的计量设施，并定期记录和如实上报取水数据。水行政主管部门应严格实行计量设施管理制度，加强对取用水户的监督，定期对计量设施安装和运行情况进行巡查。对于违反有关规定的，应严格依法惩处，并责令其限期整改。

⑤建立和完善地下水监测体系。当前我国的地下水监测工作存在站网布局不完善、站点密度低，专用监测井少、监测数据质量低，监测及数据传输手段落后、难以适应信息化社会建设需求等问题。因此，加快建立和完善覆盖全国的地下水动态监测站网体系刻不容缓。有关部门应根据现有站网情况和实际需求，加快规划站网的新建工作和现有站网的升级、改造，提高监测数据质量和数据采集、传输效率。对于新建城区、地下水水源地、地下水严重超采区等重点区域，应根据相关标准和实际需求，加大地下水监测站网布设密度。

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