北京市水资源生态补偿问题研究

肖莉莉，张艳伶，张怀斌

（北京市潮白河管理处，101300，北京）

一、北京市水资源生态补偿现状

1.行政区域之间生态补偿

近年，北京市在注重节水、强化水环境治理的同时，陆续从河北、山西等邻省调水，一定程度上缓解了水资源危机。同时，北京市已经充分认识到加强水源区保护与实施生态补偿的必要性和紧迫性，行政区域之间生态补偿力度正在逐年加大，主要实施了以下补偿方式：

（1）通过《首都水资源可持续利用规划》实施项目补偿

官厅、密云水库是北京市的重要水源地，水库上游的河北省张家口、承德两市（以下简称张承地区）为保证北京地区用水作出了重要贡献，支撑了下游经济社会的可持续发展。多年来，为了改善上游生态与环境，促进区域协调发展，北京市通过项目支持、资金补助和政策扶持支持上游地区的生态与环境保护工作。

2003年9月26日至10月7日，北京市从山西册田水库向官厅水库调水5 000万m3，这是北京市应对水资源紧缺首次实施的跨区域调水。由于生态补偿机制缺失，本次调水形式上并未直接涉及生态补偿事宜，然而自2001年起 《首都水资源可持续利用规划》中涉及对河北、山西等邻省的水资源涵养与保护等项目已经开始逐步落实的。规划中山西项目实施区包括大同、朔州、忻州三市的17个县区，涉及工农业节水、水土流失治理、污染治理和水源保护等共173个项目，协调调水正是在这些“补偿性工程”顺利实施的基础上得以成行的。

（2）政策性的扶持补偿

北京市出台了《北京市支持周边地区发展资金管理办法》，以2007年安排1 000万元人民币为基数，此后3年按照全市财政收入增长幅度递增，用于支持周边地区发展。

（3）现金补偿

从2006年开始，为保证向密云水库多送水、送好水，按照京冀两地政府签定的《关于加强经济与社会发展合作备忘录》总体框架，2007年开始实施密云水库上游“稻改旱”工程，北京市政府按照每亩450 元标准（6 750 元/hm2），共补助“稻改旱”实施区农民资金3 195万元。现在补偿标准已提高到560元 ／亩（8 400 元/hm2）。

2008年9月28日，河北省岗南、黄壁庄、王快三座水库的3亿m3水通过南水北调输水管线开始向北京输送，为此北京市按2元/m3的价格支付河北省综合水费6亿元，这是经过双方协商，北京市直接采用现金方式对水源区实施的补偿，是近年北京市对跨区域调水力度最大的一次补偿实践。

2.行政区域内的生态补偿现状

（1）专项资金补偿

2005年11月，北京市财政局下发了 《关于印发北京市郊区县水源地保护专项资金使用管理的有关规定的通知》。水源地保护专项资金是北京市财政每年从水资源费预算中安排的专项用于郊区县水源地保护的资金，主要用于解决水源地保护区内农村饮水问题、小型粪污处理工程兴建、节水灌溉工程、生态清洁小流域建设以及其他水源保护项目等。

利用该项资金，北京市对水源地采取了严格的保护措施，水库上游地区重点推进三道防线建设。河、库生态环境明显改善，河道有水则清、无水则绿。密云水库水质保持在Ⅱ类水质标准，为优质饮用水。官厅水库水质由劣V类改善到Ⅳ～V类，其中门头沟三家店段一直保持Ⅲ类水质标准。

（2）政府“购买”补偿

北京市的资源性缺水导致了流域间人为的频繁调度，打破了流域自然的生态平衡，很多河流出现了“有河皆干，有水皆污”的情形。随着水资源短缺形势的日趋严峻，北京市加大了对各河流系统的治理力度，由市财政投资先后实施了转河治理工程、清河治理工程、引温济潮工程等。这些工程的实施使得河流生态系统得到初步修复，沿河生态环境也得到了极大的改善。

（3）以人为本的生态就业补偿

为有效保护水源，促进生态涵养，同时增加农民收入，北京市在积极探索发展生态经济和保水 “产业”的基础上，建立起“生态林管护—养山就业、农村卫生保洁—保洁就业、村级管水合作社—管水就业、乡村道路管理—养路就业”的生态公益性就业机制，使水源保护区的农民实现了“生态就业”。

（4）产业扶持补偿

2006年12月《北京市“十一五”时期功能区域发展规划》发布，将门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五个区县的山区8 747 km2划分为生态涵养区，加强了对生态涵养区产业发展的限制和规范，同时在扶持政策上给予多种倾斜，启动了生态建设利益补偿，补偿范围从山区林业拓展到山区的基础教育、公共卫生、农村道路等公共事业建设和社会保障支出。

二、存在的问题

1.现有资金补偿制度不能完全体现生态补偿需求

现有生态涵养与补偿基本以某某工程形式，由市财政拨付资金或给予补贴，这类工程大多为公益性工程，从形式上可以看作是生态补偿金，但本质上只是为适应形势或环境的需求，针对只是某一类具体的工作，如涵养林建设、污水厂建设、污染源治理等，客观上形成了重建设、轻管理的局面，而且这类项目往往存在立项周期长、审批程序繁琐、资金不足、实效性差等问题，其根本原因还是没有明确的生态补偿政策。

2.生态资源价值体现不充分

水资源及水生态环境价值最直接的体现就是水价，而现今北京市的水价从构成和最终结果上看，其资源价值没有得到充分体现。

2009年12月22日北京市居民用水价由3.70元/m3调整为 4.00元/m3，其中水资源费由1.10元/m3调整为1.26元/m3，上调 0.16元/m3。居民用水污水处理费由0.90元/m3调整为1.04元/m3，上调 0.14 元/m3。2008 年北京从河北省调水的综合费用为2元/m3，据权威部门预计未来南水北调的水价会更高，因而按照现行水价结构，即使完全按标准执行也仅体现了水资源加工成本费用和合理收益部分，而水资源使用的消极外部补偿则没有被体现出来。

3.“谁受益、谁补偿”的原则没有充分体现

水资源具有公共产品的特性，水生态环境保护所产生的成本应该由受益的群体共同承担。单靠政府作为补偿主体，或者无论受益大小一律均摊（指缴纳水费）明显与“谁受益、谁补偿”的原则相悖。全民受益政府买单，导致政府负担过重，一方面有违市场公平性原则，另一方面也不利于资源的节约与保护。

4.补偿机制未走上制度化和规范化轨道

从前述生态补偿的实例中可以看出，尽管近几年生态补偿工作受到了各级各部门的高度重视，在具体政策措施上也有所体现，但仍缺乏长效机制，临时性、应急性较强。北京市生态补偿工作还处于起步尝试阶段，涉及补偿政策以及补偿主体、标准、对象等机制的各个环节都没有明确界定，行业间、部门间涉及生态补偿的实践偶然性强，缺乏长效管理机制，政府在补偿机制建立过程中的桥梁和引导地位没有充分体现。

三、存在问题的原因分析

1.对生态补偿认识分歧较大

生态补偿涉及不同利益主体，不同利益主体对生态补偿的认识和要求存在较大差异，特别是上下游之间补偿分歧最大。水源保护区通常被划定为限制开发区、禁止开发区，为生态与环境保护作出重要贡献，牺牲了部分发展机会，这种影响应受到重视并给予化解，但一些人却把生态补偿等同于区域扶持或扶贫，在补偿范围、补偿方式、补偿标准方面存在较大分歧。

2.缺乏科学的计量评估体系

合理水价的确定、生态补偿费用的标准等目前还缺乏科学的评估体系。在实际操作中，水源涵养林、小流域治理等生态工程在涵养水源、保护和改善生态环境中发挥着显著的社会效益和经济效益，但受益群体尤其是社会效益的受益群体难以明确界定，经济估值也难以准确定量，因此大部分由政府购买，这也是目前北京市水价构成中缺少 “生态补偿金”的一个原因。另外，即使是政府购买，也缺乏科学的补偿标准。

3.没有统一的生态补偿体系

水资源的保护涉及很多方面，如生态林建设、水土保持、矿产资源开发等，生态补偿也涉及多个部门、多个层面及多个领域的生态问题，但目前北京市还没有形成一个统一的补偿体系，客观上存在着部门差别，不利于协调管理。

四、政策建议

1.加快生态补偿机制相关环节研究与宣传

经过连续十几年水资源紧缺及水生态持续恶化的影响，对水源区给予补偿已经成为相关部门及政府的共识，广大民众也大多有较为积极的认识，因此政府部门应以此为契机加快推进上述各环节的研究与宣传。政府应充分发挥协调与引导作用，在补偿主体、补偿标准等关键问题上采取求大同存小异的方法，力争在实践中不断修正，不断完善。另外，职能部门应加大实施生态补偿的宣传力度，为水价的结构性调整奠定广泛的群众基础。

2.建立生态补偿专项资金

建立生态补偿专项资金是开展生态补偿的重要平台，应本着整合已有资金、调整已有资金比例、增加财政投入力度、归并各类非税收入、明确支出范围、规范资金管理制度的原则。水资源生态补偿资金的具体来源包括水资源费、污水处理费、政府财政转移支付资金、非政府机构或个人的捐赠等。生态补偿资金主要用于重要生态功能区的生态恢复和增殖功能，如水源涵养保护、生态林建设、环境综合整治和生态产业的发展等方面。

3.加大水资源费的征收力度

为解决生态补偿资金不足问题，可以加大对水资源费的征收，从中拿出一定比例的资金作为生态补偿的专项资金。2006年，国务院发布实施了 《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号），明确规定了水资源费应主要用于水资源的节约、保护和管理。同时根据国务院批复的 《二十一世纪初期首都水资源可持续利用规划》，不断调整提高水价，通过价格杠杆促进节水。

另外应逐步扩大排污收费的范围，严格执行新的排污收费制度，将各种污染源纳入收费范围内。进一步提高排污收费标准，以激励企业加大对污染控制方面的投资，降低污染物的排放量。

4.积极探索市场化生态补偿模式

在当前市场经济的大背景下，政府应着重培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，积极探索资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式，引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商，实现合理的生态环境补偿。如对于河流的生态修复与治理，政府可成立专门机构对治理后给周边企业尤其是直接受益的企业带来的经济效益进行测算，根据测算结果协调受益企业给予一定的受益补偿，并逐渐使这一措施制度化。应当指出，在生态环境的损坏过程中，政府是环境损坏的有责方，但不是损害主体，因此同样不能越位成为补偿的主体，社会力量才是最根本的力量，理顺关系的过程中政府只是代替补偿主体行使补偿，政府应循序渐进地脱离代为补偿主体的角色，转而更多的行使协调、引导和监督职能，充分调度社会各参与方，共同实施生态环境的保护和实现可持续利用。

5.实施差异性的区域政策

北京市的水源区主要分布在密云、怀柔、延庆等贫困地区，其经济发展较为落后，对于这些地区，政府要制定长期稳定的区域生态功能区划和协调发展规划，实施差异性的区域政策，如加大财政转移支付力度，实施税收减免的优惠政策，优先安排重要生态功能区的基础设施和生态环境保护项目投资，鼓励清洁项目和绿色产业发展的产业政策，实行干部考核与GDP脱钩等。通过这些措施可以有效解决区域发展不平衡的问题。

另外对于行政区域外水源保护区河北省的发展，应从保障首都经济发展和经济安全的战略高度，尽快制定并实施京津冀区域发展规划，努力实现区域经济一体化发展，如加快京津冀市场的对接、产业的融合与转移。除高精尖工业外，京津应优先向环京津贫困地区转移，至少产业链应该延伸到周边贫困地区，优先合理利用周边贫困地区的劳动力资源，力争形成京津冀城市整体反哺区域农村、区域农村整体支持城市的良性区域经济。

6.完善相应政策与法规建设

现阶段北京市应着手对环境保护法、水法、水污染防治法以及其他环境法规、条例等进行整合，针对全市环境的整体情况制定出台生态补偿的试行法规。明确生态补偿的基本内涵和基本原则，建立健全生态补偿的公共财政制度，明确生态补偿标准，制定生态补偿的产业扶持政策，建立生态补偿、环境管理制度及生态补偿的市场化机制，逐步建立责权统一的生态补偿行政责任制度。

[1] 李小云，靳乐山，左停，[英]伊凡·邦德.生态补偿机制：市场与政府的作用 [M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[2]王金南，庄国泰.生态补偿机制与政策设计——国际研讨会论文集[M].北京：中国环境科学出版社，2006.