行政道德法律化是规避中国行政道德失范的有效途径

贺灵敏

(延安大学公共管理学院，陕西 延安 716000)

生态行政学研究普遍认为，中国社会转型对行政道德失范构成基本规定，且“经济社会形态”向“法理社会形态”转变的过程中存在的“多元社会形态”构成了转型期社会发展趋向的核心内容。这种“多元社会形态”的长期存在，冲击了行政管理主体的价值序列，模糊了它们的视野，紊乱了行政管理系统的内部资源控制机制，在缺乏完善的外部资源控制机制的规范和引导的情况下，其结果将导致道德风险的发生。中国社会转型的表现之一即是多元价值理念的冲击和博弈，而充当行政人员“内心法治”的行政道德也在冲击与博弈中不可避免地发生着变异，致使行政行为的不恰当性凸显。同时，由于“行政道德成本”和“外部成本”所带来的阻力不足以对行政道德失范所带来的收益构成束缚，导致行政道德失范的进一步扩展、蔓延。中国社会转型期行政道德失范所产生的负效用，也正随着外部资源控制机制的不完善而增长。行政道德失范的诱发性机制的存在，客观上要求改革外部资源控制机制(法律、组织制度和规章等)，以补偿内部资源控制机制缺失所造成的效用流失。简而言之，中国的社会转型亟待法律、制度等外部力量作为转型的稳定器、减压阀，避免转型的动荡和失序，而行政道德法律化则是人们在实践中摸索出来的有效规避行政道德失范的路径。

一、行政道德法律化的含义

对于行政道德法律化的基本界定，理论界众说纷纭，各执一词，以至于对行政道德法律化的合理性也产生了不同的认识。如辽宁警官学校教师陈菲认为:“所谓的道德法律化是指为适应社会发展需要，在特定的情势下，把一定的道德理念和道德规范通过国家意志，以法律的形式表现出来的一种趋势。”①而杨雪瑛教授则认为:“道德法律化应该是指通过立法活动等其他具有国家强制力的手段，将一些占有统治地位的道德规范赋予国家意志，并由国家强制力保证实施，令其具有法律效力。”②以上两种观点在道德能够多大限度上向法律转化，道德法律化是否是道德的简单法律过渡，道德法律化是否是对道德存在的价值否定，道德法律化的现实效果能否像其所标榜的那样等方面存在分歧。

基于此，笔者认为:道德法律化是道德发展的一种潜在修复机制，是有限道德的法律转化，通过外部强力控制以修复有限道德失范所造成的价值(观)损失。该定义也全面地对理论界关于道德法律化争论的部分内容做出解释，从一定意义上讲，有限的道德法律化适应了社会生态的变迁，促进了社会管理体制改革的创新，符合依法治国的需要。

二、行政道德法律化的可行性

道德法律化观点的提出是否具备现实的可行性以及能在多大程度上实现既定目标?笔者认为，一方面道德和法律具有相同的本质属性和作用，即都是用来规范和约束人们的行为的;另一方面，古今中外的各种典籍中不乏有关道德法律化的典型案例，这些都在一定程度上有助于进一步完善道德法律化。

从国外的情况来看，有的国家强调“行政道德法制化”，即把行政道德纳入法律的范围，通过制定《行政道德法》的形式，强制行政人员遵守。实际上，简单地将行政道德法律化既是对行政道德存在价值的完全否定，又是对人的自觉性的强烈质疑。人是能动性的动物，道德的生成是对人理性选择的一种肯定，但外在条件的转变，也许会动摇这种理性选择存在的基础。因此，有必要在内部机制失效的情境中构建强大的外部控制体系以修复受损的内部机制，促使其重新发挥作用。行政道德法律化就是一种辅助性措施，有助于修复失效的自律机制，实现道德的自主性和人的发展。

转型期中国行政道德法律化的构建打破了传统的认知模式，从战略管理的视野，构建法治政府。它适应社会转型和行政改革的具体实际，符合中国社会行政管理改革发展需求，对遏制行政道德失范的“毒瘤”进一步扩散发挥积极的作用。可以说，行政道德法律化既是当前我国行政道德建设的有效策略，又提供了规避行政道德失范的新路径。

三、行政道德法律化的四个层面

1.对示范性强、影响广的行政道德失范行为的法律化建设

行政道德失范的示范性影响极易引发社会道德的失序，严重的危害性规定了这种失范的存在必须被施以强力的约束，此时法律化建设对新的行政道德的培育将起到促进作用。对行政道德失范体系中的高示范性类行为进行法制化约束，有助于遏制此种行为的进一步生成和提升公务员的行政道德水平，是道德与法律互补机制优化的现实体现。政府行为本身就具备一定的示范性，但这并非要求我们必须对任何行政道德失范都予以法律化构建，而是应该对那些易造成社会不良影响的部分进行法律转化，虽然难以从量化的视角来界定行政道德失范行为的影响，但是，可以通过进一步研究舆论关注度或反响度来初步确定。例如，为进一步预防和反腐败，我国制定了《反腐败法》，将行政道德层面具备高示范性误导的内容纳入法制化轨道。这有助于进一步扼制腐败的滋生和权力寻租，同时，对腐败的进一步社会化扩展加以约束。

2.边缘性行政道德的法律化建设

道德与法律作为规范社会主体行为的不同工具，在边界划分方面存在很大争议，社会行为的许多方面的界定也无法获得准确归属，因此，对于边缘性的行政道德与法律，有必要通过法律化的手段来明确两者间的分歧。边缘性行政道德法律化，是将行政道德与法律存在争议的内容恰当地法律转化，这有助于推进法制化建设的步伐和促进行政道德建设的发展，对理清行政道德与法律间关系以及进一步发挥两者在实际中的互补作用至关重要，同时，也为防止行政道德失范者的避责行为提供法律基础，有效遏止行政道德失范和政府权力寻租的发生。在一些行政法制化程度较高的西方国家，行政道德的绝大多数内容都已纳入法制化的序列，通过将行政道德与法律的边缘性内容和道德中的某些成分纳入法律的轨道，促进行政人员道德水平的提升和行政的法制化建设，以提升行政人员的法律认知和行为水平。我国转型期的特殊社会现实，促使相当一部分行政主体通过打行政道德与法律的擦边球来谋取私利，造成国家和社会利益的损失。因此，必要的规范行政道德与法律的界限，对边缘性行政道德予以法律化能有效地避免此类行为的发生。

3.隐性行政道德的法律化构建

道德评价一般来讲主要是对行为和结果进行分析，体现这种状况的道德往往被称为显性道德，它具有很强的外显性、易察觉等特点;与此相反的道德称为隐性道德，它的基本特点是隐蔽性和不易察觉性，这个特点，决定了在道德失范存在的状态下，隐性道德所带来的破坏性可能更为严重，更难以估量。我们有必要认为，在此种状态下促使隐性道德法律化能有效地减少道德效用的损失，避免外部负效用的存在，从而完善道德体系建设。例如，1978年10月，美国参议院和众议院通过了《美国政府伦理法》，“制定本法的目的在于建立某种联邦政府机构，适当改组联邦政府，对联邦政府的工作进行某种改革，保持并提高官员和国家机关的廉洁性”，从而更加清晰地将一些隐形道德的内容转化为法律。

4.加快行政伦理监督方面的法律化构建

在行政伦理监督方面，传统习惯以是否符合绝大多数人共同认同的基本规范为准绳，以舆论为导向来评价或对某种行为施压，其效果显著。但是，伴随着转型期的到来，传统行政伦理监督机制显然在行政道德失范方面束手无策。这种态势强烈要求人们必须重新审视传统行政伦理监督机制，探索新的路径以抑制行政道德失范的扩展。当前，我国在行政伦理监督法制化建设方面取得了一定的成就。例如，《公务员法》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《国家工作人员行为守则》等的颁布推行，一定程度上规范了公务员的行为，保障了社会公共利益。借鉴西方国家行政道德法律化建设经验，我国有必要在《公务员道德评价》和《行政伦理法》方面开辟新路径，拓展对国家行政人员监督的法律范围。除此之外，还要加快在道德向法律转化方面的程序和方法论研究，确保转化程序的合理、合法。

行政道德法律化是新时期加强行政道德建设的有效策略，对行政道德法律化评价不仅要立足于战略全局的高度和社会进步的角度，还要从行政管理体制改革的微观视角出发。“按照建设有中国特色行政管理体制的要求，立足于对中国特殊行政生态的分析，行政道德法律化建设在切实减少行政道德滑坡的基础上，努力扩大法理在行政人员内心的权重，并构建可适性的保障机制。”③总之，中国的社会发展实际和行政改革状况亟待行政道德法律化的支撑，行政道德法律化也有助于行政变革的目标实现和价值实现。尽管在现实的摸索和改革过程中也许会经历多重坎坷，但我们相信行政道德法律化建设一定会冲出重围，确立自己的现实基础，实现规定的目标。

四、结 语

改革开放三十年多来，中国的物质层面和非物质层面都发生了显著的进步，特别是在以发展市场经济为基本导向的经济体制改革的导引下，中国的政治和行政体制改革也不断推进。正如马克思所指出的那样——“随着每一次社会制度的巨大历史变迁，人们的观念和观点也会发生变革”④。努力克服转型期行政道德失范的现象，从而走向更加道德的行政管理，将是我们政治管理体制改革的重要内容。通过法律化的模式，进一步推动刚性机制的建立，督促和确保公共行政人员基本道德义务的履行，将更有助于行政道德体系的完善和中国的法治化进程，也有助于社会转型的顺利进行和行政主体人格的构建。

注释:

①陈 菲.道德法律化——新时期道德建设的重要途径[J].山东社会科学，2011，(5):216 －217.

②杨雪瑛.浅析道德法律化的合理性论证[J].理论新探，2010，(2):276.

③贺善侃.当代中国转型期社会形态研究[M].上海:学林出版社，2003.

④李月军，等.近20年中国政治文化变迁与发展[J].云南行政学院院报，2001，(3):4－9.