论公共政策价值目标和理性目标的调适*

柯尊清，韩 磊

(云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650091)

政策目标是指有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取行动所要达到的目的、指标和效果。[1]公共问题确定后，公共政策目标的确定就成了接下来的重要一环，而一个明确的、合理的政策目标是政策方案制定和选择的前提条件，而公共政策目标又具有多元化、多样性，有的政策目标甚至是相互冲突的。公共政策目标，在纵向上有多个层次，在横向上涉及到各个方面。本文探讨公共政策的价值目标和理性目标是从横向的同一层次上来进行的。政府日益公共政策化，政府与公众之间往往通过公共政策来进行信息和能量的交换，对公共政策“航标”的两个方面——公共政策的价值目标和理性目标——进行调适就显得尤为重要。如果我们在公共政策的价值目标和理性目标之间左右摇摆、举棋不定的话，公共政策价值目标和理性目标相互冲突，势必会造成公共政策过程各环节的混乱，贻误公共政策决策和执行的最佳时机。

一、公共政策价值目标和理性目标分析

任何人的行动都包含了一定的动机和目标，“人们总是依照一定的目标选择适当的手段，目标意识越明确就趋于选择适当的手段”，[1]公共政策过程也不例外，政策目标对公共政策实践具有导向功能和评价功能。对公共政策的价值目标和理性目标进行客观理性地探析，是进行价值目标和理性目标调适的前提条件。

(一)公共政策的价值目标

根据辩证唯物主义关于认为“存在决定意识”、“社会存在决定社会意识”，价值是一种观念形态，是人们的社会存在之于人们的意识的一种反映。价值之于个体是关于事物好与坏，对与错，优与劣，强与弱的一种主观认定与客观存在相统一的偏好。价值是思维沉淀的产物，它表现为一定主体对客体的具有稳定性的看法和感官。[2]任何一个公共政策的出台，都包含了特定的伦理标准、意识形态、思维方式。同样，任何公共政策都是为了寻求价值、创造价值、确认价值、分配价值的，[3]所以，公共政策离不开价值判断、价值选择和价值目标的引导。有学者将公共管理价值目标归纳为“三E”(economy,efficiency and effectiveness),即经济、效率和效能。[4]本文所要探讨的公共政策的价值目标则是指政府在公共政策过程中的价值取向的表现形式，是政府制定、执行和评判公共政策的意识形态、观点、视角和思维方式的出发点，是政府所要达到的政治、经济、社会、文化、法律等方面的目标的总和。公共政策的价值目标与公共政策目标是部分与整体的关系，价值目标应该通过各种途径和程序从公共政策过程中寻找和建立自己存在、发展的必要性和合理性。公共政策价值目标的确立和变动受到政策价值观的左右，[5]而政策价值观又有个人层面和标准层面之分，所以公共政策中包含的要求、愿望、选择就有个人层面和标准层面之分。

(二)公共政策的理性目标

用来导向、评价公共政策效率性的政策模型大致有三种，即理性决策模型、有限理性模型和制度均衡模型。基于经济人假设的传统经济理论认为人们具有完全理性能力，但是现实中行为人的决策理性程度，经常处于完全理性与有限理性两种情境的转换之中。从研究范式和最终行为目标两个视角来看，完全理性情境下人们遵循最优化原则追求决策收益的最大化；而有限理性情境下则遵循决策收益和过程的满意原则。赫伯特·西蒙也认为，由于知识的不完备性、预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了“客观理性”是不存在的，人们所能达到的理性是介于完全理性和非理性之间的有限理性，在进行行政决策的时候，他提倡用“令人满意的”准则来代替“最优化的准则”。[6]一个社会、一个国家的兴衰取决于政府所制定、选择和执行的公共政策，一个更加趋近于理性的政策自然会产生更良好的政策效果。作为研究稀缺资源最优配置的经济学家，在其研究过程中有一系列的研究工具和分析模型，所以，他们也正在用自己的专业视角为政府的公共政策开方抓药、出谋划策，在他们眼中公共政策自然有其特定的目标——即本文所要探讨的公共政策的理性目标。所谓制度均衡是指现有的制度供给即公共政策在可供选择的制度安排中净收益是最大的。[7]制度均衡的具体评价方法是看公共政策的边际收益(Marginal Revenue)是否等于边际成本(Marginal Cost)，即边际成本小于边际收益，公共政策可以进一步扩展、推进，其推进和扩展的边界是边际收益等于边际成本。

综上所述，公共政策的理性目标就是指公共政策主体以经济理性的视角来运作公共政策系统，力图以最小的投入实现公共产品的优质且足量的供给，使社会公共福利得到最大幅度的提升。无论从投入——产出比，还是从边际成本与边际收益相互关系的角度审视公共政策目标，其基点都是公共政策的理性目标的实现。公共行政学的宪政主义强调公平和正义，而管理主义则偏重效率。从经济学的理性目标的角度来分析和解决问题与从管理主义者的视角有不谋而合之处，因此，我们认为借用经济学上的理性来研究公共政策的目标是合理性的，也是可行的。

(三)公共政策的价值目标和理性目标的关系

公共政策的价值目标和理性目标各有侧重，价值目标旨在通过公共政策过程来达成一种理想的政治、社会、文化、法律等方面的意图，而理性目标则考虑用最小的投入得到最大的产出，尽可能地提高效率。公共政策价值目标和理性目标的关系主要表现为重合关系、相交关系和相离关系。重合关系，即公共政策的价值目标表现为追求理性目标所强调的高效率，理性目标的实现就是价值目标所期望的结果。相交关系，即公共政策价值目标与理性目标只有部分重合，公共政策一方面考虑到效率，另一方面考虑到效率之外的政治目标、社会目标、文化目标、特殊群体的利益等。相离关系，即公共政策的价值目标和理性目标没有重合部分，相互分离、非此即彼，实现了价值目标的偏好就必须以牺牲理性目标强调的效率为代价，反之亦然。

二、公共政策价值目标和理性目标调适的必要性

公共政策价值目标和理性目标调适的必要性主要有三点，即公共政策价值目标的偏离，公共政策理性目标的偏离，公共政策价值目标同理性目标的冲突。

(一)公共政策价值目标的偏离

公共政策价值目标的偏离是指在公共政策的制定和执行与一定的公共政策价值目标产生矛盾和冲突的情况。公共政策的出发点和归宿都是有效地实现公共利益，而在公共政策实践中往往不可避免地存在偏差。当前，我国公共政策价值目标的偏离的问题主要有以下表现。

1.政府的专断性和利益部门化

政府专断可能会导致其不顾及社会的需求，有的政府官员甚至“视民众为草芥”。客观上能够提高公共政策的民主化和科学化水平，而在实践中政府缺乏主动性。公共政策过程中，政府有自利性，公共政策不能给其带来好处甚至危及其自身利益，政府“更多地是作为特种利益的经纪人”。然而，当公共问题由于政府的专断和利益部门化而变得危及社会公共秩序和政府运作时，考虑到事态的紧急性、社会的稳定性，政府则会充当起社会公民的力挽狂澜的拯救者，付出更大的代价换来公共秩序和政府的权威资源。政府的专断性和利益部门化可能导致政府能够提高公共政策的科学化、民主化，但是，政府却不愿意这样做，既而使公共政策价值目标偏离。

2.政府重视经济发展，忽视社会发展

政府单纯追求经济的发展，忽视了社会的发展、社会保障、公民福利、收入分配的公平性。“以经济建设为中心”，这个中心成了一些地区、部门的唯一的“中心”。这主要是因为公共行政的理念上的偏差，政府部门及其公务员的绩效考评体系的不合理性，抓住了经济发展这个第一要务，但是却丢掉了社会的协调发展、社会保障、收入分配的公平性、环境保护等。

3.行政化凌驾于法制化

执政之要在于依法，行政之要在于为民，依法治国、依法行政是新形势新情况对我国治国理政提出的新要求。公共政策的法制化程度不够，主要领导的个人利益有时候凌驾于公共利益之上。公共政策的法制化是客观的，但是一到实践中就变成了主观的，而且很多情况下甚至是主观随意化的，公共政策有时难免以领导的喜好、意识的转移而转移。

4.公民社会不成熟

第三部门的崛起是公民社会成熟的重要标志，公民社会的不成熟是导致公共政策偏离价值目标的一个重要原因。一个高效的公共政策过程应该满足三个条件：一是自由平等的条件和氛围；一是程序结构具有公开性；一是公民参与的积极性。而一个崛起的公民社会对于达成这三个条件是至关重要的，缺少一大群具有公民意识的公民，政府往往会缺乏内生动力主动给予公民参与公共政策的机会和权利。

(二)公共政策理性目标的偏离

公共政策理性目标的偏离指的是公共政策的制定和执行过程中，在投入和产出比的方面缺乏考虑，背离了经济性要求的情形。公共政策理性目标的偏离主要有以下表现。

1.政策分析的局限性

由于政务信息的不全面，公共政策环境的可变性和不可预测性，公共资源的有限性，公共政策主体自身在认识能力上的局限性，加上公共政策的时限性，导致公共政策不可能达到“客观的理性”即完全的理性。公共政策制定只能趋近于开理性，不能达到完全的理性。

2.官员利益和部门利益最大化

经济学意义上的效率是指资源配置已达到这样一种境地，无论作任何改变都不可能使一部分人受益而没有其他的人受损，也就是说，当经济运行达到了高效率时，一部分人处境改善必须以另一些人处境恶化为代价，这种状态被称为“帕累托最优”或“帕累托有效”。[8]社会边际收益等于社会边际成本则是帕累托最优的条件，由于政府部门及其官员追求部门预算最大化、编制最大化和占有的可支配资源最大化，就会过量化地提供公共产品，即公共产品的提供数量超出社会边际收益等于社会边际成本的均衡点的数量，造成资源的浪费，急需资源的地方又得不到足够的考虑，造成结构化缺失，从而背离了公共政策的理性目标。

3.合成谬误的存在

经济学家萨缪尔森提出的“合成谬误”，告诉我们输入到公共政策系统的公共利益要求不一定能代表社会公众的真正需要，社会公众对公共政策系统的输入存在非理性的情况。对公共政策最需要的人群恰恰会因为某方面的原因，他们不能够把呼声传给公共政策系统，特别是弱势群体。而最容易把利益要求输入到公共政策系统的人群往往是占有一定资源的相对强势的群体。公共政策系统将接收的利益要求都一概认为是社会的真正需求的话，那么以此为依据的公共政策就势必会偏离理性目标。

4.专家决策的弱化

专家决策是公共政策系统的“智囊”，但是，现实的公共政策实践中，一方面，某些专家决策名不副实，政府定调，专家证明，把公共政策分析和公共政策实践割裂开了；另一方面，决策专家并不是站在理性的科学的立场上为民代言，专家决策带有利益倾向，或是对政府的既定政策的解释、说明和论证，或是充当某些利益集团的代言人影响公共政策。其结果是增加了公共政策偏离理性目标的可能性。

(三)公共政策价值目标和理性目标的冲突

公共政策价值目标和理性目标的冲突是指公共政策系统在政策过程中在价值目标和理性目标的选择上左右徘徊，是价值目标偏移、理性目标偏移、价值目标和理性目标相互排斥关系的总和。公共政策价值目标和理性目标的冲突的具体表现因价值目标与理性目标的重合关系、相交关系和相离关系的实际情况而各异。如图1所示，当价值目标和理性目标相互重合时，政策抉择的结果为政策B；当价值目标和理性目标相交或者相离时，政策抉择的结果为政策A或者政策C，政策抉择的结果是A还是C则取决于价值目标和理性目标在公共政策系统中的地位和权重。政策A偏重于价值目标，而政策C偏重于理性目标。在此，对政策A、政策B和政策C进行好坏与否的判断都是不合时宜的，这要看具体的公共政策主体和环境对其提出的要求。

图1 公共政策价值目标和理性目标的冲突[9]

三、公共政策价值目标和理性目标的调适

从目标导向的角度看，要解决公共政策中存在的问题，就必须对公共政策的价值目标和理性目标进行调适和整合，达到均衡。公共政策价值目标和理性目标的调适，指的是我们在公共政策过程中，在一定的政策价值观指导下制定、选择方案或者采取措施力图明确、定位、整合和平衡公共政策价值目标和理性目标的活动。坚持一定的价值取向，是调适公共政策的价值目标和理性目标路径选择的前提条件。公共政策价值目标和理性目标调适的价值取向往往表现为公共政策制定和执行中必须坚持的原则，主要有以下几条原则：公共性原则，公共政策所要解决的是公共性问题，必须坚持公共性原则，以公共性为价值取向；公众参与原则，公共政策的根本目标和灵魂是实现公共利益，而公共利益是一个抽象的概念，只有通过特定的程序才能得到公众的认同，因此，公共政策的每一个步骤和环节都应该允许公民以地位平等参与其中，表达其利益要求，提出意见和建议；合理性原则，调适公共政策的价值目标和理性目标要坚持合理性原则，合理性原则是内容合理、程序合理和结果合理的有机统一；维护弱势群体利益原则，弱势群体由于对资源的占有有限，不可能跟其他群体有同样的能力将自身的利益诉求输入到公共政策系统，维护弱势群体利益原则就要保证弱势群的利益诉求在公共政策过程中占有足够的权重，这既是社会公平和正义的要求，也是提高公共政策科学化民主化的要求。

(一)加强公共政策的法制化，践行价值目标

一方面，调适、明确和整合公共政策目标，要求整合公共政策系统的价值观，促进公共政策系统的程序自治。参与公共政策过程的每一个公民都以自己的期望和利益为出发点，同样政府部门、公共行政人员在公共政策过程中也有自利性。整合各个群体对公共政策的价值观必须有一个公民表达自己利益要求的平台、规则，有一个将其整合的机制。对公共政策系统来说也需要一个协调政府部门及其行政人员利益的机制，实现政府主导与公民参与的良性互动，以便实现公众认识和政府及其行政人员的价值观的平衡。只有这样才能使公共政策有明确目标，在公共政策的整个过程中为其提供导航。一旦建立了这样的机制，公共政策程序设计中就明确了公民参与的职责和义务，行政人员也明确了自身的权责，从而排除了外在因素和外部环境的干扰，最终形成一个平等对话、自主判断的理想化决策程序，以便解决公共问题。另一方面，规制公共权力运行。阿克顿勋爵曾经说过，从权力的性质来看，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。公共政策的本质就是对社会的价值资源进行权威性分配，公共权力是这一过程的根本推动力，要使公共政策实现其价值目标，就必须对公共权力进行规制，从法律、制度方面来规范公共权力在公共政策过程中的行使，防止公共权力寻租，从而使公共政策坚定不移地指向公共利益。

(二)建立健全社会公众与公共政策系统的互动机制

通过公共政策过程为公众提供优质足量的公共产品是政府合法性的重要基石。公共政策的根本使命是实现公共利益，而公共利益的所有者又不好具体化和明确化，所以，公民有权要求政府为之提供参与公共政策的机会、条件和规则。在一个开放的、公平的、有效的平台上，公共利益得到充分的表达，公共政策系统充分吸纳和整合需要信息，这才能使政策目标的确定在价值目标和理性目标之间取得均衡。当然，由于社会主义市场经济体制有待完善，社会生活的多元化发展，公民个体利益越来越多元化、复杂化，公民意识受到拜金主义、享乐主义和个人至上等思想的冲击，使得一些不合理的甚至是违反社会规范的利益要求也进入到了公共政策系统。在倡导公民参与和民主决策的同时，也要把握住政府对公共政策的主导，保证公共政策有一个相对独立的“隔音空间”，把握好政府主导与公民参与的关系，形成一个程序的真空，排除干扰，[10]防止“多数人的暴政”。同时，政府在公共政策实践中要切实贯彻《信息公开条例》，保障公众对“隔音空间”的知情权、建议权和监督权。

(三)政策技术创新制度化，保证公共政策理性目标的实现

强化公共政策理论向现实的转化，专家决策科学化、常规化、制度化。理论与现实的差距在公共政策领域中也存在，公共政策理论研究日新月异、成果丰硕，但是，公共政策实践却有诸多不尽如人意的地方，专家决策形式化，专家决策带有利益倾向。加强高校、研究所的公共政策理论研究，强化公共政策系统自身的理论学习和提高，充分研发、利用高新技术支持公共政策过程，并在高校、研究所和公共政策系统之间建立互动、交流机制，促进公共政策理论研究向公共政策实践的转化，着力提高公共政策的制定、执行和监督的技术水平。逐步建立、健全公共政策责任制度，将公共政策价值目标和理性目标的要求按照一定的权重带入到绩效考评指标体系之中，并且合理使用考评结果。政府部门及其行政人员在公共政策过程中都有其自身合理的利益要求，他们的行为还要受到绩效评估体系和责任体系的指引。因此，我们就应该完善绩效评估体系和责任体系，以公共利益最大化为主线，照顾到政府部门和行政人员自身的合理需求，抑制其合法但是不合理的行为，取缔非法利益要求，并用绩效和权责指标促使政府部门及其公共行政人员的行动指向公共利益，杜绝部门利益、官员利益凌驾于公共利益最大化之上。科学决策制度化，推动公共政策理论向实践的转化，完善、健全政府部门和官员的绩效评估体系和公共政策责任体系有利于实现公共政策的理性目标。但是，使一项好的政策持续性地发挥其作用，就必须走制度化的道路，使成功举措常规化、持续化、制度化。

(四)统筹兼顾公共政策的内容合理性、程序合理性和结果合理性

坚持公共政策的内容合理性，就要求公共政策系统有正确的行动目标，并有正确的行动方案来推动公共政策过程。这就需要公共政策系统通过利益整合机制和公共政策分析手段，对来自各方面的民众诉求有一个畅通及时的反应接纳系统，并且充分利用技术手段提高公共政策的科学性、针对性和可行性，形成利益均衡、目标明确、制定科学、执行有效的公共政策。坚持程序合理性，为实现正确的公共政策目标提供一套正确、合理的方法。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”，因此，我们需要设置一些抑制性的程序，以限制政府公权力的运行，以确保公共政策不偏离公共性的目标取向。[10]坚持公共政策的结果合理性，照顾弱势群体的利益，保证公共政策价值目标的实现。弱势群体的利益要求往往是社会持续发展的瓶颈之所在，正如当前，农民、农民工是社会的弱势群体，解决好“三农问题”是我国经济社会持续发展的重大任务。统筹兼顾公共政策的内容合理性、程序合理性和结果合理性，是调适公共政策的价值目标和理性标，建构公共政策目标调适、整合和平衡机制的重要举措。

四、结语

确定公共政策目标是有效制定和执行公共政策的前提条件，实现公共政策的科学化和民主化要求对公共政策价值目标和理性目标进行调适。价值目标和理性目标的矛盾和冲突使得公共政策的制定、执行无所适从。公共政策实现不了目标的完全一致，探究公共政策价值目标和理性目标的调适之道，优化公共政策价值目标和理性目标的关系，调适、整合和平衡公共政策价值目标和理性目标，要坚持公共性原则、公众参与原则、合理性原则、维护弱势群体利益原则的价值取向，提高公共政策过程的法制化水平，建立健全社会公众与公共政策系统的互动机制，加强政策技术创新制度化建设，统筹公共政策的内容合理性、程序合理性和结果合理性。

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