湖北仙洪试验区环境建设措施与经验分析

陈松林 张 伟

（长江大学 马克思主义学院，湖北 荆州 434023）

近些年来，日趋严重的环境问题极大冲击着我国农业基础产业，制约现代农业发展、农村社会进步、农民持续增收及其生活质量改善。2008年5月，湖北省委、省政府作出了建立仙洪新农村建设试验区（简称仙洪试验区）的战略决策。［1］该试验区包括仙桃市片区、洪湖市片区和监利县片区，最初范围包括14个乡（镇），后经两次扩面，现有36个乡（镇）、1126个村、175.56万人，是全国第一个跨区域、大面积、成片状的新农村建设试验区。该区素有“水袋子”（河湖水网区）、“米袋子”（粮棉主产区）和“虫窝子”（血吸虫疫区）之称，在新农村建设中面临的困难和问题较多，其中，改善生产、生活环境是群众要求迫切、反响强烈的突出问题。因此，仙洪试验区以农业生态环境建设为重要抓手，以环境友好为发展现代农业、促进民生改善的重要特征，以村庄建设与环境整治全面开展、农村人居环境明显改善为重要目标［2］，集中对农业生产环境和农民居住环境进行了大力治理和建设。

一、仙洪试验区环境建设的主要措施和成效

第一，坚持“三通”先行，夯实了试验区农业生产的基础设施条件。所谓“三通”就是通路、通水、通电。长期以来，困扰试验区发展的“瓶颈”之一就是农业基础设施薄弱。为此，试验区对公路和水利建设作出重点规划，对电力建设进行配套安排，进行项目整合，大规模整体推进。具体措施：一是加大试验区干线公路、通乡通村公路及其配套设施的建设和改造力度，实现公路现代化。2008至2009年，各方面交通建设总投资达3.245亿元，分别修建了59公里的一级公路，42公里的县乡公路，168公里的通村公路。［3］2010年，交通建设总投资增加到5.36亿元，新建了40公里的县乡二级公路、74公里的通乡公路、124公里的省际出口及断头路、1275公里的通村公路。在仙桃片区，全线改造了仙桃城区至洪湖市白庙镇的48公里的一级公路。在洪湖片区，重点大修、改造了仙崇线洪湖段、峰瞿公路等8座干线的危桥和35座农村公路危桥。在监利片区，改造了黄观公路主干道，重建了4座干线危桥、加固了16座中小型危桥。二是兴修水利，整治沟渠，改变水利基础设施落后、农业分散经营的状况，提高农业综合生产能力。其中，洪湖和监利片区用于水利基础设施建设的投入达15.2亿元，新疏挖渠道30条近600公里，改扩建泵站40座，建设高产农田25万亩。［4］在洪湖市区，疏挖河道97.6公里，完成护坡35.2公里，建成集中供水工程7处，解决农村安全饮水10万人。在监利片区，结合水利建设，还配套兴建了控制血吸虫病传染源的灭螺水利工程，对血吸虫病疫区环境进行综合治理。［5］三是推动试验区电力建设。试验区用于电网建设和改造的投资每年达到1800万元，在基础设施建设项目实施过程中，对电力建设进行了配套安排，以项目配套和整合的方式有规划地加强电力建设，改善农业生产和居民用电条件。

第二，因地制宜，实施迁村腾地，开展土地整理，盘活了试验区土地资源。长期以来，试验区农村房屋乱搭乱建，村庄零乱分散，土地条块分割、闲置浪费严重，严重制约农业的机械化耕耘、规模经营和可持续发展。为了盘活试验区土地存量，改善农业生产环境，试验区把迁村腾地和土地整理作为工作重点之一。具体做法：一是实施迁村腾地，并试行减少农村建设用地和增加城镇建设用地挂钩，盘活农村土地资源。目前，仙桃的工业园、张沟镇、洪湖的峰口镇、万全镇、螺山镇、小港管理区、监利的毛市镇都开展了城乡建设用地增减挂钩试点，引导和鼓励分散居住的农户向新建的中心村或农村社区集中，试验区群众称之为“引农上楼”。螺山镇中原村原有29个自然墩台，布局分散，2010年以来，该村规划建设了占地面积100亩的中心村，搬迁分散居住村民157户，新民居每户宅基地占地136平方米，搬迁户用原来的宅基地换新宅基地，可净增耕地100亩。小港管理区充分运用土地增减挂钩政策，在仙洪公路旁边规划建设了2个集中居住点，搬迁农户175户，并对原有的宅基地和建设用地进行复垦，将新增耕地面积置换为建设用地指标，洪湖市将用地指标用于市区的工业和商业建设，并给予小港管理区一定补偿，用于支持农民建房，目前，该场已置换用地指标136亩，农户也得到了建房补助金。［6］二是开展土地整理，促进农业规模经营。2008年开始，湖北省按每亩投入1500元的标准，集中在仙桃张沟镇、洪湖峰口镇、万全镇、汊河镇和监利毛市镇开展土地整理项目试点，共覆盖60多个村的20万亩耕地。比如，2010年，监利毛市镇完成土地整理项目的范围，覆盖了9个村的3万亩耕地，投资4500万元，新增耕地1200多亩，新建泵站32座、机耕桥和人行桥169座、涵闸80座、大小渠道84公里、田间路和生产路94公里，植树近3万棵。截止到2011年，通过实施土地整理，洪湖片区建设了20万亩高标准农田，监利片区建设了8万亩高标准农田，有效提高了土地利用效率和农业综合生产能力。

第三，开展“后院革命”，改变了试验区农家后院乱局，改善了农民的生活居住环境。试验区把治理农家后院环境称为“后院革命”，其核心是“一建三改”，即建沼气池，改厨，改厕，改圈。具体措施：一是因地制宜，兴建秸秆沼气池，有的村建设户用沼气池，有的村推广连户建池。仙桃片区在单户建池的基础上，推广联户建池，并在张沟镇的联潭村建设了大型沼气集中供气示范工程。联潭村大型沼气集中供气工程日产沼气400方，供本村300户居民使用，大大降低了建设和运行成本。目前，仙桃片区以建设大中型沼气池为主，共解决了12万农户的生活燃料。洪湖片区兴建了13万口户用沼气池，并建立了比较完善的沼气服务网点。监利片区58个村也兴建了16万口户用沼气池。二是围绕“一建三改”创新农业发展模式。试验区有的村结合本村实际，把“一建三改”和发展生态农业结合起来。比如，张沟镇的庆丰村发展“猪沼果、猪沼牲、猪沼瓜”生态农业模式，共建池252口，农户基本实现了生活能源沼气化、生活垃圾沼料化、沼池废料绿肥化，有效地发展了循环经济，实现了环境治理与生态农业的良性结合。在洪湖片区，伴随“后院革命”的开展，生猪散养、农户圈养逐渐成为历史，取而代之的是规模化厂房养猪，已建成万头以上规模养猪场2个，发展“150”模式（投资8万元左右，可建成一年出栏3次，每次出栏150头生猪的标准厂房）养殖户66个。农户的猪圈改善了，农民沼气原料解决了，养猪场的猪粪出路有了，生猪饲养规模化了，村庄的空气更清新了，农民的居住环境也变好了。三是伴随“一建三改”，把村庄的垃圾处理、绿化美化、立面改造、文化景观等配套工作也开展起来。在垃圾处理上，仙桃片区通过建立垃圾箱、垃圾池，落实“定人、定岗、定责、定标准、定工具、定补助”的“六定”责任制，形成了将垃圾“户归池、组集并、村集中、镇处理”的垃圾管理制度，在各居民点及公路、河道、村与村连接线沿线配置垃圾桶，严格禁止乱扔乱倒垃圾杂物。在绿化美化上，三个片区4年里坚持在沟渠和路边大力开展植树造林活动。在立面改造上，有的村结合本村实际，在房屋后修建一条高3米、总长约2000米的围墙，将本村的房子整体围住，动员群众发展庭院经济；有的村对全村各户门前空地全部实现硬化，对旧房屋实行立面改造，实现门面样式、颜色统一。在文化景观上，在各居民点修建一批较为集中的精神文化长廓，如宣传栏、报刊栏、棋牌亭等；在各公路、连接线、河岸等沿线集中修建一批艺术雕品，打造人文景观。

第四，整治村庄“十乱”，改变了试验区“脏、乱、差”的局面，使试验区村庄整洁美化，旧貌改换新颜。多年以来，试验区存在村庄“十乱”现象，即“柴草乱码、粪土乱堆、垃圾乱倒、污水乱泼、畜禽乱跑、衣被乱晒、杂物乱放、车辆乱停、摊点乱设、房屋乱建”的脏乱差现象。为此，试验区重点开展了村庄环境的集中治理工作。一是转变思路，大胆创新村庄环境建设模式。洪湖片区将解决杂草乱堆、占道打场晒粮与晒场建设相结合；将解决畜禽乱跑、粪土乱堆与能源沼气和牛栏建设相结合；将解决垃圾乱倒与建垃圾池相结合；将解决脏水乱泼、污水乱流与基础设施建设相结合；将改善人居环境、清洁家园与植树造林、绿化美化相结合；将提高农民的环境意识与建章建制相结合。洪湖片区的万全镇创造了“十个一”的平原水网湖区生态家园建设模式，即一排整齐房、一条清水渠、一树绿化带、一条致富路、一路光明灯、一排新厨房、一排卫生厕所、一条排水沟、一片果树园、一片高产田。为此，共疏挖沟渠30条、62.8公里，护砌14公里；新修下水道13400米，清理污水沟83条、治理污水乱排200多处。［7］二是因地制宜，探索建立村庄环境卫生长效保洁机制。仙桃片区建立了“六定”工作制度，即定人、定责、定薪、定工具、定垃圾箱、定填埋场。在做好群众思想工作的前提下，仙桃片区还集中拆除了各村各户有碍观瞻的房屋、杂棚、厕所、厨房。洪湖片区实施了包括房屋拆迁、一建三改、填土平坑、集中处理垃圾、修建通户致富路、农家门前美化、路灯亮化、文明卫生创建等“八大工程”，共拆除违章建筑2.7万多平方米，填土平坑15万多方，共配备保洁员508人，建垃圾池或配垃圾桶共6837个，配置垃圾清运车辆83台，修建垃圾集中填埋场210处，兴建设集镇污水处理厂8个。［5］监利片区开展了“五整五建一统一”综合治理行动，有效改善了村庄环境。为此，共投入资金3000多万元，集中进行了道路整理、渠道整修、环境整洁、后院整齐、树木整形；集中建晒场、建路灯、建墩台路、建沼气池、建绿化带；并以村组为单位，基本统一了居民的房屋立面色彩，使村庄得到整洁美化。

二、仙洪试验区环境建设的主要经验

首先，规划先行，统筹协调，系统联动，各方配合，实现了环境建设的科学化

第一，试验区坚持规划先行，注重整体布局。试验区先后作了五个层次的规划：一个总体规划，即由省委、省政府制定的总体规划实施纲要；八个单项规划，主要是关于交通、国土整治、卫生事业、水利、现代农业、村镇建设、林业发展等方面的重点项目规划；三个片区规划，即结合片区实际，分别制定和实施的片区规划；36个部门规划，即由省发改委带头，多个省直部门参与制定和实施的镇级规划；1126个村的村级规划。这些规划和方案上下互动、相互衔接、相互匹配，总体规划指导具体规划，具体规划体现总体规划，对试验区各项事业的发展做出了全面、长远、统筹、协调的布局。

第二，试验区坚持系统联动，各方配合。在规划和方案实施的过程中，为保障省、市（县）、乡（镇）、村四级相互配合、省直部门与地方部门相互协调、省市建设项目与县乡（镇）配套措施相互对接、试验区内外相互衔接，试验区建立了系统联动，密切配合的领导体制和组织执行机制。试验区实行“连片试验”，打破地域、行业和所有制界限，进行跨行业、跨区域、跨部门的联动配合。在项目规划和施行中，实行远近结合，确保长期项目与短期项目的有效衔接；大小结合，确保大型工程与进村入户工程的有效衔接；上下结合，确保上级部门项目与自筹自建项目有效配合。例如，洪湖市坚持小项目靠近大项目、移动项目靠近固定项目、类似项目相互衔接的原则，采取从源头抓起、捆绑式使用资金、滚动式推进项目的方法，将政府投入、企业资助、农户自筹相结合，充分发挥资金集聚效应、项目示范效应、各方推力效应，不仅推动了环境整治工作顺利开展，还促进了生态农业、现代农业的发展。

其次，创新体制机制，增强发展动力，促进了环境建设的长效化

第一，创新领导管理机制。试验区坚持“政府主导，农民主体，社会参与”的运作体制和机制。省委、省政府经常召开现场工作会议，深入调研、及时发现问题，及时总结经验，及时提供指导，用行政办法和经济办法进行组织动员。试验区农民在上级引导下，建立了各种形式的农业协会、农业理事会和农民社区等自治组织，开展自我建设，进行自我服务，谋求自我发展。试验区还发挥市场机制的作用，通过公开招标方式引入公司企业承担相应项目。在一建三改、民居改造、村庄绿化、路灯亮化、坑塘填挖、沟渠清淤、污水处理、垃圾处理等重点项目实施过程中，都把农民自主参与与项目招标建设结合起来。目前，有的乡镇建立了“乡镇组织领导、村组织具体负责、服务队定岗定位、群众参与监督”的管理体制；有的建立了县市、乡镇、村组分工协调，各司其职，各负其责的村庄、社区环境卫生整治制度；有的强化了农村环境保护、监测站点管理和环境执法工作，乡镇指导行政村制定了村规民约、责任追究、保洁执法、奖惩办法等制度，把试验区环境治理和保护工作纳入制度化轨道。例如，在垃圾处理上，大多数村都配备了专门的保洁员，修建了垃圾池、垃圾掩埋场，建立了责任追究制，坚持月月检查、月月评比。

第二，创新资金筹集、使用机制。试验区按照“性质不变、渠道不乱、统筹安排、集中投入、各负其责、各记其功”的原则，整合各级政府涉农专项资金和各方面的配套资金，围绕总体规划和具体规划的实施，实行资金“捆绑使用”，提高了资金使用效率。在市、县政府统一领导下，各部门、各乡镇、各村组、各方面相互配合，对纳入整合范围的资金，实行项目管理，统一规划、统筹安排、专款专用、严格监管。例如2008年至2010年，洪湖市曹市镇“锦绣梅园”捆绑交通、国土、水利、财政、农业等各类项目资金7500多万元，并带动农民投入和社会参与资金3100余万元，集中投入到整个项目区的整修道路、清理沟渠、改水、改厕、改圈、建泵站、修建沉螺池、造林绿化等工程中，经过3年建设，形成了农舍整齐、前院后厨、道路平坦、林木成行、沟渠通畅、水泥护坡、农田成方、泵渠配套的面貌，血吸虫病疫情治理也达到了疫情控制标准，生产与生活环境都得到了根本性的改善。试验区创造了“村企结合”模式，即采取适度宽松的土地政策，实施优惠的财政、税收、信贷政策，改革公益性设施产权构成等办法，鼓励和引导公司企业参与基础设施和公益性设施建设。试验区还创造了村级公益事业建设模式，即按照“农民自愿、筹资筹劳、政府奖补、资金引导、筹补结合、多元投入”的办法，引导村民自主参与村级公益项目建设。

第三，创新组织实施机制。一是打破单一进行环境治理而耗费资金的局面，将环境治理与经济发展、农民增收结合起来，创造了发展现代农业、生态农业的“五个结合”的新机制，即把土地整理、农业基础设施建设、改善村庄人居环境、培育农业产业、保护生态环境结合起来，有效地创新了农业发展模式。二是采取“零钱整用、小钱大用、资源换资金”等办法，创造了“林水结合”、“林滩结合”、“林路结合”、“林湾结合”等融资机制，促进村庄建设和环境整治。例如，曹市镇以承担疏浚河沟渠汊资金投入和工程施工为条件，将辖区内所有河流、渠道沿岸土地的使用权租赁给湖北昌兴农业开发公司，昌兴公司一方面可以通过植树造林享受林业经营收益，另一方面要负责国家政策补贴以外不足部分的渠道清淤费用，并全面承担河道疏挖、扩洗、清淤工程资金投入和施工，合同期为30年。这种以资源换资金的“林水结合”机制的实施，不仅使渠道通畅了，环境绿化了，而且使农民、集体和公司三方实现了互利共赢。三是引导农民按照依法、自愿、有偿的原则，将土地承包经营权以转包、出租、互换、股份合作等形式有偿转让，促进土地合理流转，实现适度规模经营，逐步建立了较大规模的水产养殖、优质水稻、生态蔬菜等农产品基地，提高了土地经营收益。

第四，创新长效管护机制。长期以来，农村基础设施和公共服务设施存在“重建设，轻维护；有人建、没人管”的问题，造成了极大浪费。为防止出现这种状况，试验区发挥市场机制的作用，对基础设施和公共服务设施实行产权改革，明确界定责任主体和经营权限，建立了公益性服务设施建设与管护的长效机制。例如，在环境治理中，采取“政府补一点、镇村筹一点、农户交一点”的筹资办法，配备专业人员和专门设备，签定环境保洁合同，建立了长效保洁机制；在农村安全饮水工程中，建立了“政府主导、农民主体、市场运作、业主经营”的农村供水新机制；在公路管护上，建立了公路“大修市场化养护、中修挂靠式养护、小修工区化养护”的新机制。

［1］苏鄂.湖北仙洪新农村建设试验区［N］.人民日报，2009－05－24.

［2］湖北省委省政府.仙洪新农村建设试验区总体规划实施纲要［R］.湖北省人民政府公报，2008（12）.

［3］邓道坤.仙洪新农村建设试验区的调研报告［R］.中共湖北省委、人大常委会，2009.

［4］任仲杰.仙洪一年又添彩：壮大产业扬优势［N］.荆州日报，2010－05－20.

［5］苏鄂.湖北省洪湖市新农村建设观察与思考［N］.人民日报，2009－5－24（07）.

［6］李凌云.仙洪一年又添彩：做活土地大文章［N］.荆州日报，2010－06－01.

［7］赵丹.湖北：先行先试，连片建设新农村［N］.当代中国，2009－05－28.