欧洲人权法院权利救济新举措——引导性判决程序评析

刘丽

(中南财经政法大学 武汉学院法律系，武汉 430076)

2010年6月1日，旨在改革欧洲人权法院的《欧洲人权公约第14议定书》生效。在该议定书的起草过程中，引导性判决程序(Pilot Judgment Procedure)被提出，虽然该提议最终没有被纳入《欧洲人权公约第14议定书》，但自2004年起，欧洲人权法院即开始考虑适用该程序。截至目前，共六次适用这一程序，对减轻欧洲人权法院的负担、对人权进行大规模的救济，起到很大作用。

一、引导性判决程序释义

(一)源起与发展

20世纪90年代，中东欧许多国家纷纷加入欧洲理事会，导致欧洲人权法院案件大量增加，法院负担逐年加重。2009年1月1日，欧洲人权法院待审案件达97 300件，但到2009年10月31日，案件数量增至116 800件，增长了20%。①Council of Europe.European Court of Human Rights Statistics 1/1 －31/10/2009.虽然提交至法院的案件经过筛选，只有4% ～10%可受理。在这些可受理的案件中，60%涉及的法律问题都是欧洲人权法院确定的判例法处理过的问题，即这些案件都是重复性的［1］。

为了解决欧洲人权法院面临的这一问题，欧洲理事会着手对法院进行改革，拟起草通过《欧洲人权公约第14议定书》，以维持法院的持续运转。从提交至欧洲人权法院的案件的类型与数量来看，虽然欧洲人权法院接收的案件数量巨大，但有很多案件实质上源自同一国家，涉及的法律问题大多是由国内长期存在的某一体制性问题导致的。在诉至欧洲人权法院的案件中，涉及俄罗斯、土耳其等东欧国家的案件最多，其中仅涉及俄罗斯一国的案件就达欧洲人权法院接收的案件总数的四分之一。1998年到2008年，欧洲人权法院针对俄罗斯作出579项判决，其中363件是关于公平审判权的，302件是关于财产保护的，138件是关于自由与安全权的，96件是关于非人道或侮辱人格的。②Council of Europe.The European Court of Human Rights Some Facts and Figures 1998 －2008:13.因此，在起草该议定书的准备过程中，引导性判决程序被提出，该程序主要针对源自同一国家内的体制性或结构性问题而引起的对《欧洲人权公约》大范围的、系统的违反的案件。虽然引导性判决程序并没有被纳入《欧洲人权公约第14议定书》，但是欧洲人权法院自2004年起即开始适用这一程序，并且在《欧洲人权公约第14议定书》的解释报告中，也明确提及引导性判决程序。

引导性判决程序的适用规则是在实践中逐渐发展完善的。2004年，欧洲人权法院最先在布洛诺斯基诉波兰案(Broniowski v Poland)中适用引导性判决程序，随后在2006年将该程序适用于修顿·查普斯卡诉波兰案(Hutten－Czapska v Poland)中，之后的两年内，法院没有再适用该程序。直到2009年，法院又作出了另外四项引导性判决:布尔多夫诉俄罗斯案(Burdov(No.2)v Russia)、奥拉鲁和其他人诉摩尔多瓦案(Olaru and Others v Moldova)、尤里·尼古拉耶维奇·伊万诺夫诉乌克兰案(Yuriy Nikolayevich Ivanov v U-kraine)和舒利亚吉奇诉波斯尼亚和黑塞哥维那案(Suljagic v Bosnia and Herzegovina)。这意味着引导性判决程序趋于成熟。

(二)概念的界定

引导性判决的英文表述是pilot judgment，而pilot一词有“试验性的”或“引导的”的含义。从这一程序产生的原因及目的来看，pilot一词应理解为引导性之意。引导性判决的主要目的即指导成员国找到因国内体制性或结构性问题而造成的系统违反《欧洲人权公约》的救济途径，确保受害者能在国内层面更快地获得应有的赔偿，并缓解欧洲人权法院案件积累过多的压力［2］。

关于引导性判决，欧洲人权法院并没有一个确定的定义，但是有些学者根据引导性判决程序的实践与特征，对其做出了界定。如伦敦城市大学的菲利普·利奇教授就将引导性判决划分为三个等级:完全引导性判决(“full”pilot judgments)、准引导性判决(“quasi－pilot”judgments)和其他处理系统问题的判决(other judgments addressing systemic issues)。利奇教授在总结了欧洲人权法院作出的六项引导性判决之后，认为只有满足以下三个条件才能构成完全引导性判决:一是法院对引导性判决程序的明确适用;二是法院确认某案件对《欧洲人权公约》的系统违反;三是在法院作出的判决的执行部分，明确规定被告国为解决案件涉及的体制性问题应采取的一般措施，并且可能还规定了具体的时间限制［3］172－173。

概括言之，根据引导性判决程序，欧洲人权法院可以将这些源自同一国家的同一体制性或结构性问题引起的案件集中处理，不对这些案件各自作出独立的判决，而是在认定被告国国内存在某一体制性或结构性问题的基础上，向被告国政府发布指令，要求被告国在国内层面通过采取一般措施(general measures)对其司法或行政上的缺陷进行修正，从根源上杜绝对类似的权利的系统侵害，并要求被告国对所有受害者进行赔偿［4］。也就是说，通过适用引导性判决程序，欧洲人权法院可在不直接提供救济的情况下处理大量案件［5］。

(三)适用条件

目前，在适用引导性判决程序的案件的选择上，还没有确定的条件或标准。从法院作出的六项引导性判决来看，法院在选择适用这一程序的案件上，一般会考虑一些实际的和政治、法律方面的因素［3］173－174。法院会在部长理事会就案件涉及的问题是否是系统性的(systemic)作出认定之后才决定适用引导性判决程序。总而言之，欧洲人权法院并没有对适用引导性判决程序的案件的选择条件作出明确规定，但可以肯定的是，若法院决定对某案适用这一程序，该案必须满足以下条件:一是被告国内存在某一体制性或结构性问题;二是被告国内的这一体制性或结构性问题导致对《欧洲人权公约》的某一权利或某些权利的系统性侵害;三是诉至欧洲人权法院的大量重复性案件来自同一个国家，原告所主张的权利都被被告国内的这一体制性或结构性问题侵害。

值得注意的是，若法院决定对某一案件适用引导性判决之后，则会中止法院受理的所有其他源自同一被告国的相似案件。若法院决定中止某一案件，应迅速通知原告，同时告知中止案件的原因，并对案件进程作出解释，并告知对被中止的案件的影响。法院根据引导性判决程序作出的判决，应保证对受害人提供有效救济及对被告国内的体制性缺陷进行切实的补救。而一旦被告国根据引导性判决采取了一般措施，则这些被中止的相似案件会被送回被告国，被告国内提供的救济对所有被中止的相似案件全部适用，法院必须确保任何中止的案件都应在合理的时间内得到满意的解决。若被告国没有根据引导性判决采取充分的救济措施，则这些相似案件会由法院重新审判。

法院受理的相似案件并不总是因此被中止，若原告的安全或福利受到紧迫的不可修复的威胁，或案件的中止会使原告遭受其他可预见的不利后果，法院不应中止案件［6］。

二、引导性判决程序的实践——布尔多夫诉俄罗斯案

迄今为止，欧洲人权法院共作出六项引导性判决。考虑到俄罗斯在国际社会的影响力及其在欧洲人权法院涉案最多的情况，笔者以布尔多夫诉俄罗斯案为视角，对引导性判决的效果加以评析。

(一)布尔多夫诉俄罗斯案案情简介

1986年10月1日，原告布尔多夫(Anatoliy Tikhonvich Burdov)因被召集参与清理切尔诺贝利核爆炸废墟，导致核辐射对身体造成损害。因在国内多次起诉未果，2000年布尔多夫第一次向欧洲人权法院提起诉讼，控诉俄罗斯政府不执行国内法院的判决。欧洲人权法院于2002年作出判决，认定原告并没有得到足够的赔偿，并重申缺乏资金不能成为不支付赔偿金的理由，并且布尔多夫花了四年的时间等待赔偿，构成了对公约第6条第1款公平审判权的违反。因此，法院判定原告无法获得他本应合理获得的收入违反了《欧洲人权公约第1议定书》第1条的财产权［7］。

遗憾的是，布尔多夫主张的权利仍然没有得到有效的救济。2004年，布尔多夫第二次向欧洲人权法院提起诉讼。与此同时，欧洲人权法院于2002年就布尔多夫案作出判决之后，俄罗斯国内法院判决的不执行(或推迟执行)继续构成俄罗斯面临的最重大的系统人权侵害问题。到2007年，这类案件构成欧洲人权法院受理的来自俄罗斯的所有案件的40%。在2002年至2009年3月期间，欧洲人权法院作出了关于俄罗斯当局没有执行针对其政府的司法判决的判决达200多件。因此，2008年7月，欧洲人权法院决定适用引导性判决程序，裁定俄罗斯违反了《欧洲人权公约》第6条(公平审判权)、第1议定书第1条(财产权)和第14条(有效救济权)。重要的是，欧洲人权法院还在判决的执行部分规定了俄罗斯必须建立救济机制，对不执行或延误执行国内法院判决的情况进行救济;同时规定了执行判决的具体时间表:在六个月内建立救济机制，并在一年内为提交至法院的所有相似案件的原告提供救济。

(二)俄罗斯国内对欧洲人权法院引导性判决的反应

针对欧洲人权法院2009年就布尔多夫诉俄罗斯案作出的判决，俄罗斯当局表明愿意对所有受害人支付赔偿。俄罗斯政府办公室的一位代表在斯特拉斯堡确认俄罗斯欢迎欧洲人权法院适用引导性判决程序。2009年，俄罗斯国家杜马讨论了司法系统的缺点，即一些一般的结构性问题阻碍了司法进程的顺利进行，建议立法机关应注意简化关于司法程序的立法的必要性，并在原则上采取特定的措施，即使这些措施没有在法律草案中规定。

(三)引导性判决程序在被告国内的效果

判断引导性判决在被告国内的效果，主要看该国内的体制性或结构性问题是否得到解决。从布尔多夫案来看，俄罗斯国内法院判决的不执行是该案的根本性问题，也是俄罗斯国内存在的体制性问题。从俄罗斯国内对欧洲人权法院作出的布尔多夫案的判决的反应来看，引导性判决在俄罗斯国内得到积极的执行。同时，受《欧洲人权公约》保护的俄罗斯公民的相应权利也由此得到有效的救济及保障。并且，布尔多夫案引导性判决的作出及其在俄罗斯的实施，使得所有其他因该案而中止的数以百计的相似案件由欧洲人权法院送回俄罗斯国内，给欧洲人权法院减轻了大量负担，使其能将更多的精力放在更迫切的人权侵犯案件上。

三、引导性判决程序评析

(一)积极影响

首先，欧洲人权法院创设的引导性判决程序的适用，有助于彻底解决某一国内的特定人权侵害问题，促进《欧洲人权公约》保护人权的宗旨得到更好的实现。其次，这一程序可以减轻法院负担，法院不需花费大量的精力重复工作，从而提高工作效率，及时解决其他更为迫切的人权案件，最终实现对人权的更有力的保护。最后，根据引导性判决程序，法院作出的引导性判决往往明确要求被告国在一定的期限内制定相应的法律文件，从立法上作出修改，彻底消除被告国内对某种权利的系统侵害，也许会促进一国整个法律体系因此作出调整，提高被告国国内人权保护水平。

(二)争议

1.引导性判决程序与个人申诉权的冲突

根据《欧洲人权公约》第34条规定，《欧洲人权公约》所有议定书的缔约国国内的任何个人都有申诉权，在其受《欧洲人权公约》保护的权利遭到侵害而在用尽国内救济之后，即可诉诸欧洲人权法院寻求救济。然而，根据引导性判决程序，欧洲人权法院并不就案件直接作出判决，而是在其判定被告国国内确实存在体制性问题的前提下，在判决的执行部分规定一般性措施(general measures)，要求被告国从立法或者行政上进行改变，从而解决国内存在的这一体制性问题。从另一个角度来看，法院不对案件直接作出判决，某种程度上也是对原告申诉权的一种忽视或者说是回避。简言之，引导性判决程序减少了个人的申诉权，是以牺牲个人申诉权为代价的。

虽然个人申诉权因为引导性判决而被减少或者说“牺牲”，但是《欧洲人权公约》规定这一权利的主要目的是向权利受到侵害的个人提供救济，使其人权得到更好的保护，这与引导性判决的目的一致。欧洲人权法院通过适用这一程序，促使被告国在国内层面从立法或行政上进行修正，彻底根除某一体制性或结构性问题，彻底杜绝类似的权利反复被侵害，国内人权保护水平得到提高。因此，虽然从某种程度上来讲，似乎个人申诉权被牺牲，但是人权得到保护的根本目的却得以实现，即同时实现了个人申诉权和引导性判决程序的目的，化解了二者表面上的矛盾。

2.引导性判决程序与第14议定书中合议庭的新权限的比较

《欧洲人权公约第14议定书》扩大了三人合议庭的权限，规定在审理重复性案件时，法院将宣布该案所涉及的问题在确定的(well－established)判例法中已经得到解决，并受理该案，同时就案件实体部分作出判决。所谓确定的判例法，是指被审判庭连续(consistently)适用的判例法。①Council of Europe.Explanatory Report to Protocol No.14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms，paragraph 68.也就是说，只要是重复性案件，都可以由三人合议庭通过简单程序迅速作出判决。较之于审判庭所采用的一般对抗式诉讼程序，这一新程序更加简捷，合议庭可以直接告知被告方所涉案件的法律问题已在确立的案例法中作出规定。被告方若表示接受，则法院可以迅速作出判决。对于法院提出的解决该案的方案，被告方可以“没有用尽国内救济手段”或“该案所涉及的问题与已有判例的结果不同”为由进行辩驳，但却不能否决合议庭适用这一程序［8］。

如前所述，引导性判决程序和合议庭的新权限，从设置的目的来看，都旨在减轻欧洲人权法院的工作负荷，提高法院处理案件的效率，针对的都是重复性案件，且被告国对法院对二者的适用皆无否决权。但是，合议庭的新权限并不能取代引导性判决程序。首先，引导性判决适用的对象主要是源自同一国家的案件，这些案件由国内存在的某一体制性或结构性问题导致，而合议庭的新权限所涉的重复性案件的范围要广泛一些，并不限于源自同一国的案件，只要案件所涉法律问题已经为法院确定的案例法所处理，即可以由合议庭采取简捷程序作出判决;其次，若适用引导性判决程序，法院不对案件作出直接判决，只是规定被告国应采取一般措施，从国内层面对受害人的权利进行救济，而合议庭在处理重复性案件时，直接对案件作出判决，采取的程序更为简捷;第三，在适用引导性判决程序时，法院会暂时中止受理的其他所有源自同一国的相似案件，在作出判决之后将这些相似案件送回国内，而合议庭并不会在审理某一重复性案件时，中止其他相似案件。

四、结语

引导性判决程序的适用会对被告国产生较大的影响，如根据该程序作出的判决往往要求被告国制定相应的法律文件，以彻底消除对某种权利的系统侵害，也许一国整个法律体系都会因此作出调整，最后使国内立法与《欧洲人权公约》的要求更为接近，完善国内立法，提高国内人权保护水平。引导性判决程序创设至今，欧洲人权法院仅仅适用了六次，可见该程序仍然处于发展阶段，其长远效果与弊端仍然有待时间的考察。就《欧洲人权公约》的缔约国而言，应采取一定的措施对该程序加以宣传，在国内层面发展一套完善的体制来执行引导性判决，通过立法或行政手段更为迅速有效地对引导性判决作出反应。因为被告国根据判决越迅速地采取一般措施解决国内的体制性问题，提交至欧洲人权法院的重复性案件就会越少，说明国内的人权水平越高。欧洲人权法院因此可以用更多的精力处理其他人权问题，最终促进欧洲地区乃至全球人权保护的完善。

［1］HIOUREAS C G.Behind the Scenes of Protocol No.14:Politics in Reforming the European Court of Human Rights［J］.Berkeley Journal of International Law，2006:719.

［2］LEACH P，HARDMAN H，STEPGENSON S.Can the European Court’s Pilot Judgment Procedure Help Resolve Systemic Human Rights Violations?Burdov and the Failure to Implement Domestic Court Decisions in Russia［J］.Human Rights Law Review，2010，(6):351.

［3］LEACH P，HARDMAN H，STEPGENSON S，BLITZ B.An Analysis of“Pilot Judgment”of the European Court of Human Rights and Their Impact at National Level［M］.Oxford:Intersentia Antwerp－Oxford－Portland，2010.

［4］MICHAEL O’BOYLE.On Reforming the Operation of the European Court of Human Rights［J］.European Human Rights Law Review，2008，(1):7.

［5］SHIPP B T，VOS C，CARRION F，WOODWARD S.Updates from the Regional Human Rights System［J］.Human Rights Brief，2005，(3):25.

［6］HELINE J.Submission Regarding Rules of the European Court of Human Rights on the Pilot Judgment Procedure［J］.Amnesty International European Human Rights Advocacy Centre，2010，61:9.

［7］HENDRIKS A.Selected Legislation and Jurisprudence:European Courts［J］.European Journal of Health Law ，2003，(10):69 －72.

［8］赵海峰，窦玉前.保护人权与提高效率的平衡:欧洲人权法院2004年改革评析［J］.法律适用，2006，(1－2):181.