试论我国生态旅游立法现状

□李 鑫

( 山西旅游职业学院，山西 太原 030031)

每一次生态运动都是对环境观念的一次革新，这种变革最突出的特色是对环境资源的立法，并最终从法律角度进行约束和管理。

一、国内外生态旅游立法的现状

国外生态旅游立法现状。美国、日本、英国等国家都把生态旅游项目作为一个支柱产业来开发，并积累了丰富的经验，形成了一套完整的法律制度体系作为其支撑，以确保生态旅游成为一种可持续发展的产业。

1.美国。美国是最早设立国家公园的国家。1872年国会正式通过决议建立了第一个国家公园——黄石国家公园，但在开发过程中对于偷猎者、盗伐者处罚较轻，为了保护资源，在1894年国会通过了《黄石公园保护法》。此后就生态旅游从对资源植物的保护、公众娱乐、汽车与旅游安全、森林防火等做出了一系列的规定。

2.日本。日本是一个岛屿国家，拥有非常丰富的生态旅游资源，日本十分重视从立法的角度来保护生态环境。1993年制定了《环境基本法》。他们对森林、特别保护区、城市绿化、野生鸟兽、污染防治等专门立法。

3.澳大利亚。澳大利亚强调自然的权利，主张人与自然的和谐发展。1994年颁布的《国家生态旅游发展战略》中提出了生态一体化、发展和管理的总框架，大力促进国家生态旅游的发展。另外1979年修订了《国家公园和野生物保护法》、1980年颁布了《候鸟法令》和《鲸保护法》、1992年颁布了《濒危物种保护法》。此外6个州、2个区(地方)和首都均制定大量法规，来完善对生态旅游的发展与保护。

此外，英国议会在1993年通过了新的《国家公园保护法》，芬兰1923年颁布了《自然保护法》，并制订了可持续发展的旅游业政策。从生态旅游发达国家的法律制度来看，在法律中包含了国家发展生态旅游的宗旨和政策、管理机构的设置、对经营者、参观者及其他景区的参与者的要求，还有一些制度的设置等。这些法律为当地的生态旅游发展提供了有力的法律保障，积极地促进了本国生态旅游快速、持续、健康、和谐的发展。

我国目前生态旅游立法现状。从立法的角度来看，我国的生态旅游发展正处于起步阶段。作为其法律依据，法律保障的颁布并实施的法律法规包括：《宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《中华人民共和国风景名胜区管理暂行条例》、《森林公园管理办法》、《旅游发展规划管理暂行办法》等。在此基础上我国还加入了《保护自然与文化遗产公约》等国际公约。以上的法律条文可以总结我国与生态旅游相关的法律法规，主要包含了法律、行政法规、部门性规章、地方性法规以及国际公约。但这些法律法规都是非常片面的，没有一部法律法规可以将生态旅游完全包含在内，缺乏完整性。

比如我国的根本大法《宪法》。在《宪法》中确立了环境保护的基本政策和指导原则。同样也是对我国生态旅游立法的宪法依据。第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”该条规定表明环境保护是国家的一项基本职责。此外《宪法》第9条、第10条、第22条分别规定了自然资源的所有权，合理利用土地资源以及国家对名胜古迹、珍贵文物和其他重要的历史文化遗产的保护。

二、我国生态旅游立法存在的缺失

生态旅游在我国发展处于新兴阶段，人们对生态旅游的理解还较为片面，只是肤浅地认识到生态旅游可以给当地带来丰厚的经济效益，但如何更好地可持续发展没有给予足够的重视。下面从立法的角度分析一下其不足之处：

立法体系不完整。由于我国到目前为止还没有一部完整的旅游立法，致使与旅游相关的产业链普遍都存在法律保障缺失的问题。“生态旅游”一词对于我国公民来说还属于一个比较新的名词，很多问题还处于研究阶段，所以还没有专门针对生态旅游的法律规定，而对于这一方面的规范只能依据其他法律法规，这样就不可避免地存在一些法律空白，不少方面出现无法可依的现状。最为典型的是由于利益的驱使很多开发者盲目地对生态资源进行开发而没有系统、科学、详尽的规划，使得我们的资源遭到了严重的破坏。

立法层次较低。立法层次较低会使该法条缺乏权威性、稳定性和可操作性。例如国家旅游局在2000年颁布的《旅游发展规划管理办法》要求生态旅游规划与我国城市规划相协调，由各级旅游局负责协调相关部门，将旅游规划纳入国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划等相关体系中，而对于如何具体落实只有一些原则性的内容，缺乏可操作性。

立法尚未与国际接轨。国际上对于生态旅游方面已经有一些国际公约，例如《关于旅游业的二十一世纪议程》、《关于旅游政策主张的声明》。我国生态旅游资源丰富，但相比较起来立法较为落后，很难与国际接轨。

管理部门体制不明晰。按照我国相关法律的规定，我国的旅游景区是全民所有的，也就是说所有权是归国家所有的，这使得各种各样的管理部门利益交叉、管理混乱。在生态旅游景区中存在着林业、国土、水利、建设、环保、旅游、安全、工商、物价、税务等职能部门。看到能够带来经济效益便一哄而上，一旦出现了问题各部门便会互相推诿、一哄而下。可想而知这样的管理模式最终受害的是不可再生的生态旅游资源。

三、完善我国生态旅游立法的建议

通过上述对我国生态旅游立法现状的分析，在借鉴国外生态旅游立法的特点及我国的实际国情后，提出以下几点建议，以完善我国的生态旅游法律制度。

完善对我国生态旅游的立法。借鉴国外立法经验，能够在最大程度上保护生态旅游资源的可持续发展，制定一部生态旅游基本法，在这部基本法中应当包含：生态旅游资源的审批制度；生态旅游资源开发和利用的制度；生态旅游景区的范围；生态旅游保护的范围；违反规定的处罚办法等。并且将可持续发展的理念贯彻其中，坚持可持续发展的原则才能更好地保护生态旅游环境，促进人与自然的和谐发展。

重视我国生态旅游立法与国际接轨。旅游市场的国际化是发展的大趋势，中国是世界旅游大国，在生态旅游资源中自然及文化遗产的数目位列世界第三，如何更好地可持续地发展我国的生态旅游资源，笔者认为应当在制定生态旅游基本法的同时制定出一套能够与国际接轨的标准，当然这套标准应当是在借鉴国外先进理念的前提下，结合我国的实际国情制定，这套标准应当包含以下内容：生态环境的保护；基础设施、服务设施的管理；对员工的培训；社会参与度等。

明确各职能部门权责。笔者认为只有将生态旅游管理部门的权责划分清楚，才能有效地改变一哄而上或者一哄而下的局面。由于现在对于生态旅游景区拥有管理职权的部门较多且存在一些重叠，可以建立一个综合的部门来进行管理，将各部门的职能统一起来。当然这样做还需要加强我们执法人员的素质，首先是要提高他们的政治思想素质和业务素质，其次要加强生态环保意识和相关业务培训，使其“生态理念”贯彻到日常执法中。

加强生态旅游法律宣传。在发展生态旅游的过程中，很多国家提出了自己的口号，例如英国的“绿色旅游业”运动、日本的“游客保护地球宣传”等。由于我国的实际状况，不能单纯地发一些传单、做两块展板放在那里，而是要使生态旅游的可持续发展的理念融入到政府职能部门以及每位游客的意识中。例如，通过媒体拍一些宣传片在电视和景区播放；进行一些景区内的有奖问答；对职能部门进行定期的普法教育。使每一位公民都能够认识到不能只顾眼前的利益，要使之不仅创造经济价值，还应当创造更多的文化价值和社会价值。

总之，相关法律法规不健全、不完善，使我国的生态旅游发展与其他国家相比呈现出不合理的态势。应该看到现在呈现出的环境问题、社会问题、监管问题等，使我们必须加快对生态旅游的立法工作，从而使各个环节都能够有法可依，最终使人与自然和谐发展。

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