化妆品集散市场现状调查与监管研究（下）

北京市药品监督管理局东城分局王厚廷 盛东生 林泉萍 李猛

2.2形成主要问题的原因分析

2.2.1法规要求操作困难，企业违规成本低 由于部分化妆品集散市场商户具有品种多、销量大，购进台账记录项目多，记录量大等特点，相关商户就容易出现少记录，甚至不记录的问题。即使部分商户有台账，其记录的准确性和真实性也难以保证。在化妆品集散市场商户和化妆品生产企业的相互关系中，生产企业本就占主导地位，加之化妆品集散市场商户经营品种多而杂，因此，索证索票制度的执行就很困难。此外，由于全国化妆品备案工作进展不均衡等原因，还存在着化妆品集散市场商户无证可索的问题。

现行处罚依据对产品标识不符合规定、台账不清等不法行为处罚程序复杂，处罚手段单一，处罚的追溯性较弱，造成从生产源头到集散市场的不法分子违法成本普遍较低。即使在集散市场发现了问题，也难以对生产源头产生影响，导致商户违规比例居高不下[1]。

2.2.2产品难追溯，化妆品产业整体环境亟待改善 化妆品从生产、流通到使用、消费等各环节普遍存在问题，而各种问题在化妆品集散市场得以体现和演化。最终导致违规产品逐渐挤压和占领利润较低的合法产品的市场。商户坦言，正规化妆品利润低，经营违规产品才能赚钱。

这种现象的出现与对生产、经营环节的监控力度和对消费者的宣传水平等整体环境相关。仅以北京市东城区来看，化妆品集散市场商户以个体工商户为主，业主普遍中小学文化，以家庭作坊的经营模式居多；作为盈利主体，他们学习法律法规的动力不足、积极性不高，在利益的强烈驱使下，则可能选择铤而走险，对购进产品审核不严、台账不清、索证索票不全，违法经营，使违规产品难以追溯。部分化妆品集散市场商户因经营场所环境不佳，擅自降低产品储存条件，产品质量难以得到保证；有的消费者安全意识不强、相关知识不足，容易上当受骗，这也为问题化妆品的产生创造了条件。

2.2.3监控手段单一，监管对象数量大，层次多 作为重要的商业环节，大部分化妆品从生产源头流入消费终端都要经化妆品集散市场。目前，仅北京市东城区化妆品集散市场就有数千种产品，产品数量大，且每年品种构成还在不断变化，仅通过一般的监督检查，很难发现产品内在安全隐患，产品安全监控难度很大[2]。当前，化妆品内在安全监控主要手段是抽验，化妆品集散市场的采样量平均每年仅二十余批次，将覆盖各种化妆品经营企业，而且对于化妆品集散市场的小商户来说，无偿采样制度执行起来比较困难。检验项目能否全面体现化妆品安全性能，也值得探讨。

北京市东城区化妆品经营企业数千家，企业规模、人员状况、产品状况各不相同。北京市药监局东城分局虽然已以化妆品集散市场、大型商超、美容美发场所、化妆品专营店等企业为重点进行监管，但仍难以避免疏漏，存在一定风险和较大监管压力。随着化妆品行业的快速发展和变化，监管部门将面临更大挑战。

3 监管设想

针对化妆品集散市场存在的主要问题，监管手段也要随之调整。从原来单一的监督模式转化为多方位监督、多手段惩治、多途径监控的立体监管模式。北京市药监局东城分局从工作实践中不断总结，提出了构建责任体系、形成两个机制、建立两个站点、开展三项工作等监管设想。

3.1构建责任体系 化妆品集散市场管理部门可以通过自身对商户的管理，尽早发现违规信息，纠正违规行为。药监部门可与集散市场管理者签订责任书，进一步明确企业第一责任人的重要位置，调动企业加强自身管理的积极性。同时，鼓励化妆品集散市场管理部门与商户签订责任书，明确违规商户的清退办法，形成有效的制约链。通过构建责任体系，逐步形成新的化妆品管理架构，在缓解监管压力的同时，提高管理水平。

3.2形成两个机制

3.2.1多部门联动，建立情况通报机制建立联动协调办公室，组织药监、工商、卫生等各部门联合执法，充分利用各部门职能和法规的互补性，监督和惩治各类违规行为[3]。各部门可将监督中发现的涉及其他部门的问题汇总移交到相关单位，也可以通过联合执法的形式实现跨部门的合作。通过前阶段的联合执法，可以发现，各部门合作效能很高，有效震慑了违法违规行为。此外，还可以通过加强各部门信息沟通，通过简报、联席会议等形式定期将情况通报各相关部门，各部门可充足利用相关信息及时做出准确的监管决策和执行有效的监管应对措施。

3.2.2重点产品控制追溯机制 对监管中反复发现、问题严重的产品，通过上报、通报、移交、查处的方法追溯其生产企业。从经营到生产施行有效控制体系。

3.3建立两个站点

3.3.1化妆品质量监测站 化妆品集散市场是最接近化妆品使用终端、产品最集中的一个化妆品商业环节，利用化妆品集散市场特点和优势，建立化妆品质量监测站，对化妆品开展从合法性到安全性的全面检测。通过监督检查、专项整治采集违法信息。设立专门的、更具代表性的化妆品集散市场专项抽检项目，全面评估化妆品的安全性。根据采集的化妆品合法性情况和安全性信息，在化妆品市场变革时期，及时提供化妆品技术修订标准、产品备案和监管策略等信息。

3.3.2化妆品宣传咨询站 经营者是化妆品质量管理的关键，经营者法律意识强，化妆品质量就更有保障。化妆品集散市场是化妆品交易的中心，各级化妆品从业人员和消费者汇集于此，对化妆品集散市场商户进行培训，对消费者进行宣传、针对性咨询的效果将是最好的[4][5]。修订简易化妆品管理规定手册，以更通俗易懂的方式告知商户法规要求和具体做法。在集散市场发布违法违规产品公告，警示消费者慎重和科学地选择化妆品。

4 开展三项工作

4.1诚信与发展建设工作 对市场和商户进行定期监督，逐步建立诚信档案，评选诚信模范企业和失信企业。树立“诚信经营促发展,和谐发展促繁荣”的理念，不断完善评选办法，设立公示平台，定期公示评选结果。市场管理者希望以诚信的品质扩大影响，商户也希望以诚信形象招揽顾客，以诚信建设的思想产生共鸣。同时可与市场管理者共同设置失信企业退出办法，及时清退违规企业。企业要发展必然要面对竞争，通过建立诚信制度，做到诚信经营是必由之路。

4.2产品专项整顿工作 将化妆品集散市场中发现的问题集中上报、整理、分析。就市场中出现的产品安全隐患大、出现频繁、屡禁不止的问题，在全市或全国范围内对化妆品集散市场进行大规模专项整顿[6]。专项整顿重点明确、力度强、作用范围广，对短期主要违规行为有很好的整治效果，及时有效地遏制违规问题的发展。

4.3强化市场管理工作 在各化妆品集散市场选拔协管员，由药监部门对协管员进行培训和考核。制定协管员工作手册，完善考核制度，设置激励办法和建立长效机制，保证协管员制度贯彻有力，执行有效。目前，北京市东城区化妆品集散市场协管员已上岗，通过一段时间的试行可以看出，借助协管员制度，强化了市场自身管理水平，有效缓解了由监管对象与监管力量比例悬殊带来的监管压力，提高了市场管理水平。

另外，随着市场的变化，监管方法、

首监管重点也应不断调整。监管方法是否有效，需要及时评定，可通过商户法律知晓率、法规要求执行率、站点采样合格率等数据测算监管效能，不断修正和改进方法[7]。

以上监管设想是笔者分别从监督、处罚和决策等角度，针对化妆品集散市场的特点和变化趋势设计的立体监管方法。在具体执行时，想要规范化妆品集散市场除需连续多年效能检测和修正，还需要更多的数据积累，也需要实用性更强和更有力的法律支持。