公共危机治理中跨部门合作的困境及出路

赵 成 福

(河南师范大学 政治与公共管理学院，河南 新乡 453000)

在现实社会中，政府面临的以及需要回应的危机是多种多样的，有效的危机管理需要政府整合各级政府、各种组织乃至于整个社会的力量[1]。跨部门合作是实现公共危机有效治理的一条必由之路。同时，公共危机的复杂性也决定了跨部门合作不会成为“一方治百病”的治理方案。在利益诉求多元和个体主义泛滥的社会中，跨部门合作的内在价值困境会在公共危机治理中放大，难以发挥作用。因此，跨部门合作的逻辑、困境及变革之道等问题亟需探讨。社会资本作为解释人类发展与治道变革的有力范式，关注的是不同社会主体间“关系”，这种关怀为本文的分析提供了讨论平台。以社会资本理论为视角探讨公共危机治理中的跨部门合作具有重要意义。

一、公共危机治理中跨部门合作的分析框架：以社会资本为线索

当前公共危机的研究思路已经从“管理”转变为“治理”，大多数学者也已经走出了“政府中心论”的窠臼，探索了许多积极有效的治理思路，如公共危机的整合性治理、公共危机的网络化治理、公共危机的协同治理、公共危机的多中心治理。不管哪种治理方式，本质上都是合作主义复兴在公共危机治理中的映射，都强调“超越组织边界”，消除管理运行中“碎片化”，达到公共政策高效运行的结果。跨部门合作既是一种理念，又是组织结构重塑的一种手段。在公共危机治理中，跨部门合作就是为了整合散落在危机预警、应急、恢复等各阶段的各部门的功能与效用，并将其嵌入到由公民、公共部门、私人部门和第三部门构成的整体性治理结构之中。

社会资本是20世纪90年代兴起的跨学科的理论工具，探究的是社会变迁的动因和社会发展的基本要素[2]，已成为社会科学领域最具影响力的分析框架之一。最早使用社会资本概念的是翰尼范(Hanifan)，他于1916年发表的一篇名为《乡村学校社区中心》的文章中首次提出了社会资本这个概念。第一个系统表述社会资本概念的是皮埃尔·布尔迪厄(P. Bourdieu)，他认为：“社会资本是一个社会或群体所具有的现实的或潜在的资源集合体，主要由确定社会或群体成员身份的关系网络所构成。”[3]使社会资本开始流行的学者是科尔曼(J.Coleman)，他认为：“社会资本为行为者创造了一种有效资源，为人们实现特定的目标提供了便利，社会资本存在于不同行为者之间的相互关系结构中，表现为人与人的关系，是无形的、具有创造性和不可替代性。”[4]罗伯特·帕特南(Rober D.Putnam)将社会资本引入公共领域，他认为：“社会资本是普通公民参与网络，以及体现在这种约定中互惠和信任的规范，是一种公共财产；社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过合作行为来提高社会的效率。”[5]社会资本被理论界重视之后，林南(Nan Lin)、弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)和埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)都加入到了讨论的行列。林南的贡献在于从网络资源的角度研究社会资本，认为社会资本是嵌入于社会结构中的资源；福山的贡献在于提出社会资本外部性的、社会资本在现代社会所具有的功能，阐明了增加社会资本储备的基本途径；奥斯特罗姆的贡献在于通过分析农民在建设和维护水利灌溉系统中的行为模式，分析了社会资本的形成机制并肯定了社会资本的作用。

从本质上讲，跨部门合作处理的是不同群体之间的关系，这与社会资本理论有着天然的契合关系。美国学者尤金·巴达赫认为，跨部门合作是“两个或两个以上的机构从事的任何共同活动，通过一起工作而非独立行事来增加公共价值”[6]。跨部门合作的实现需要价值认同、资源整合、信息共享，而这些都是社会资本的要义所在。“在一个拥有大量社会资本存量的共同体中，生活是比较顺心的……这种网络有利于协调和交流，扩大声誉，因而也有利于解决公共事务集体行动的困境”[7]。社会资本中使公民比较容易解决集体问题，能够提高个体决策的理性，强化了社会成员的身份和认同，有助于组织目标的实现。当然，由于社会资本存在“负外部性”，因此“无法保证创造社会资本就一定能增加人类福利”[8]。当群体目标发生冲突时，社会资本存量高的群体会放弃合作，这时容易产生“多数人的暴政”，引发更深层次的公共危机。因此，社会资本的质量与数量决定了公共危机治理中跨部门合作的实现程度。本文便是从社会资本“消极”和“积极”的外部性两个层面讨论公共危机治理中跨部门合作的困境与出路。

二、社会资本理论视角下公共危机治理跨部门合作困境的解读

中国的社会资本大多是基于血缘、地缘和人缘建构起来传统意义上的社会资本，具有浓厚的裙带主义特征和亲近权力的倾向，“无论是存量还是结构都存在许多缺陷”[9]：一方面，“乡族式”社会资本在个量上被消解，但在行动能力上，表现为社会资本的“过剩”；另一方面，“社团式”社会资本尚未建构完善，在行动能力上，表现为社会资本的“不足”[10]。中国社会资本的这种特质决定了公共危机跨部门合作存在以下三个方面的问题。

(一)信任缺失下跨部门合作的合法性问题

合法性危机是一种认同危机，是指在相互依赖的环境中，各部门之间缺少相互认同。社会资本存量高的社会，部门间彼此的期望就越高，社会的可信度就越高。我国社会中不缺乏以血缘和地缘为基础的信任，这种信任维持了内部的团结与稳定，同时也排斥了圈外人，增加了社会网络中的断痕，阻碍了开放社会在中国的形成。伴随着市场经济的冲击和传统文化的失范，我国“陌生人社会”的特征越来越明显，社会公众对部门间合作的期望并不高：一方面，公众认为公共危机治理是而且只能是政府部门的责任，大部分人习惯于政府来控制公共危机的治理，并难以从相互依赖的角度去评析和认同跨部门合作在公共危机中的作用。这种认识使得部门间合作缺乏呼之欲出的冲动；另一方面，公众不信任其他部门的能力，从而使跨部门合作的形式遭到质疑。虽然政府部门在公共危机治理中有诸多不足和弊端，但在治理的每个阶段，政府仍是整个社会的首要选择。同时，任何信任都有作用范围，出于部门利益的考虑，政府不会让渡自己的权威，将公共事务的管理权赋予其他组织，从而使自身的行动能力被削弱。在这种情势下，跨部门合作既得不到政治权威的真正认同，又得不到社会大众的有力支持，集体行动需要的信任与合作便难以达成。信任是合法性产生的基础，信任的不充分导致公共危机治理中跨部门合作合法性的缺失。

(二)网络失范下跨部门合作的有效性问题

能力与需求之间的差距导致了公共危机治理中跨部门合作的有效性危机。转型的压力使我国社会利益群体发生了重组，新的契约关系和社会网络尚未完全建立。我国公共危机治理中的跨部门合作是在不完善的市场、不完善政府和不完善的公民社会所构成的网络中发生的，面对公共危机的冲击，网络成员的行动力难以一直得到保证，尤其当目标发生冲突时，公共利益难以有效提取，跨部门合作通常表现出无能为力。由于网络的失范，社会资本的负外部性会放大：社会资本丰富的群体会因为目标的相互冲突而将危机后果转嫁给社会资本存量小的群体，这引发了公共危机的次生灾害，会导致社会公平与公正问题的产生，增加了公共危机治理中“搭便车”的现象，阻碍了部门之间的协作与对话，使得有意愿投入到公共危机治理的行动者被迫离开合作网络；当利益冲突时，部门合作不仅于事无补，反而使公共危机更加恶化。在很多时候，网络的失范就是公共危机产生的根源。因此，网络运行的合理与否会影响到跨部门合作的效率，任何一个漏洞的出现都会影响部门合作在公共危机治理中的效果，甚至会将跨部门合作带入解体的危险中。

(三)规范缺失下跨部门合作的责任性问题

规范构成了跨部门合作的秩序和载体，也是各部门间共享权力、分担责任的基础。转型期的中国，规范的缺失主要体现在：一是正式的规范尚不健全。规范的实质是权利义务关系，它是对团体内各成员间契约关系的约定，在一个自由的社会里，国家层面和社会组织层面的规范提供了成员行为的准则，维持了社会生活的有序局面。在社会转型期，我国正式规范的不健全主要表现在，公共权力缺乏有效的制约，公民社会组织缺乏法律规范等。二是非正式的传统、习俗等积极规范遭到破坏。在向现代社会转型的过程中，许多优良的传统和习俗都遭到了破坏，比如诚实信用、勤劳善良。这类社会资本的缺乏不仅不利于社会信任的形成，而且损害了公众参与公共事务管理的积极性和热情，并导致部门间合作的秩序混乱。这种情况带来了权力界限模糊、责任划分不明、危机后果相互转嫁等诸多问题，导致了跨部门合作缺少合适的制度框架。因此，只有存在可以将权责划分清晰的规范这一“社会资本”，公共危机治理中的跨部门合作才能具有合适的管理规则和行为规范，才能得到巩固和发展。

三、公共危机治理跨部门合作的变革之道：社会资本自我强化

社会资本具有自我强化性，“不会因为使用但会因为不使用而枯竭”[11],利用的越多，社会资本价值就越大，而不会减少。学者对社会资本自我强化的路径的分析大致可以概括为三个层次：个人社会资本投资，其投资的手段和方式主要包括增加自己的组织方式、建立广泛而良好的人际关系、积累自身的财富和智力、为他人服务；社会组织投资社会资本，其目的在于建立规范而和谐的内外部关系，从而增加组织资源和影响力，具体可以通过增加社会组织之间的互动、完善公民参与的网络、社会成员间的不断博弈和习惯性的路径依赖等方式进行；国家投资社会资本是基于自身公共部门的特性出发，也就是基于维护公共利益和自身权威。国家投资社会资本有效的同时又具有有限性，甚至是破坏性。国家投资社会资本的目的在于鼓励志愿组织的发展，鼓励社区的建设，推进公民参与，建设信用体系和保护尊重传统。按此思路，公共危机治理跨部门合作的实现可以从以下四个方面进行。

第一，提升公共危机治理中公民个体层面的社会资本。一方面，明确成员资格。成员资格这一社会资本与公民参与公共危机治理、认同跨部门合作紧密相关。政府有责任通过现代公民教育，培育当代中国公民的公民意识和主体意识，促进当代中国公民形成公共精神，并将这种公共精神灌输到公共危机治理的各个环节当中。具体来说，比如通过普法宣传，使公民明确自身在公共危机治理中所拥有的权利和义务；社会志愿性组织和团体应培养其成员的志愿精神和参与意识，通过组织规范明确成员的权利和责任，鼓励志愿者积极参与公共危机治理。这既会促使公众关心公共危机治理，也会扩大志愿性组织投身公共危机治理的力量。大众媒体应当发挥向导作用，通过各种传播途径，积极培育公民的主体性意识和参与公共危机治理的意愿；另一方面，建立良好而广泛的人际关系，增加公民人际关系的社会资本。从公民自身来讲，应突破家庭、乡族的封闭圈子，增加社会交往的频率，逐步认同和信任契约关系，建立基于理性契约基础上的社会人际关系和人际信任，提升公民抗击公共危机的能力。此外，政府理应在尊重和保护传统的基础上，支持法人组织、契约关系等现代社会资本要素的成长，提升社会资本的现代性因素。

第二，健全社会规范，培育组织和团体层面的社会资本。从政府层面来讲，主要是健全法制，构建正式规范的体系。对于增加公共危机跨部门合作的社会资本而言，政府有以下几个方面的工作思路：一是制定法律明确社会各部门参与公共危机治理的秩序和范围，确保各部门间协作的合法化、程序化和制度化；二是以依法律规定形式，保障各部门参与公共危机治理的途径和渠道，同时开辟更广泛的合作平台，比如建设以信息化为基础的信息沟通平台。另外，政府和民间应尊重和保护传统，比如“和为贵”“宽容”“仁义”“信用”，发掘优良传统在提升社会资本、推动跨部门合作方面的作用。从志愿组织和民间团体的角度来讲，志愿性组织和民间团体应制定明确的组织和团体规范，约束成员行为，倡导互惠、信任、诚实、积极的合作理念，确保组织和团体在公共危机治理行动中的行为规范与秩序。

第三，建立信任社会。普遍信任是跨部门合作的动力，中国社会存在严重的信任危机，这导致了公共危机协同治理的无力。普遍信任的产生需要良好的制度安排，只有公民信任制度才可能形成普遍信任。在公共危机治理中，政府依旧是治理核心，“国家不仅能够做一些积极的事情来创造社会资本，而且也能够通过阻止一些事情来减少社会资本储备的消耗”[12]。因此，构建信任社会的关键问题在于重构政府公信力，而政府信用是政府行为合法性的基础。政府公信力的产生，一方面源于多次公共危机治理的成功，另一方面源于平时处理公共事务中的积累。政府应保护公民的私有产权，有效约束公共权力，防止既得利益集团在公共危机治理中转嫁危机后果。

最后，培育社会规范网络。社会规范的积累有助于跨部门合作渠道的畅通，有助于公共危机治理中各主体间责任的划分。“公共危机治理的最高指导原则往往是政府制定的有关公共危机治理的法律法规、政策或指导方针，此即所谓的‘制度性或规范性社会资本’……一套良好的法律制度将有效指引及整合各方的公共危机治理行动，提升公共危机治理绩效”[13]。首先，政府将跨部门合作纳入公共危机治理的法律框架内，并运用法律的方式将不同部门之间的责任进行明确和划分；其次，将跨部门合作纳入公共危机治理的监控程序中，跟踪不同部门在公共危机治理中的作为，并对其行为进行奖惩；再次，社会资本的重复使用会使得社会存量增加，有利于其自觉抵制社会资本负外部性，社会资本的积累往往是按照指数速度增长的，随着使用的次数越来越多，积累速度会越来越快。因此，应当推动公共危机治理中跨部门合作的实践，以增加有利于合作实现的社会资本的增长。

[1]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003(7).

[2]燕继荣.投资社会资本——政治发展的一种维度[M].北京:北京大学出版社,2005:64.

[3]Bourdieu，Pierre.The Forms of Social Capital[M]//John G.Richardson.Handbook of Theory and Research for the Society of EducationWestport.CT.:Greenwood Press,1986：241-258.

[4]詹姆斯·科尔曼.社会理论的基础(上)[M].邓方,译.北京:社会科学文献出版社，1999:356.

[5]罗伯特·帕特南.使民主运转起来:现代意大利的公民传统[M].王列，赖海榕,译.南昌:江西人民出版社，2001:3，195.

[6]尤金·巴赫达.跨部门合作——管理“巧匠”的理论与实践[M].周志忍,等,译.北京：北京大学出版社，2011：13.

[7]罗伯特·帕特南.独自打保龄球：美国下降的社会资本[M]//李惠斌,杨雪冬.社会与社会发展.北京：社会科学文献出版社,2000：167.

[8]埃莉诺·奥斯特罗姆.社会资本：流行的狂热抑或基本概念[M]//曹荣湘.走出囚徒困境：社会资本与制度分析.上海：上海三联书店,2003：46.

[9]赵全军.治理视野下的中国社会资本整合[J].宁波党校学报，2005(3).

[10]王华.中国社会资本的重构[J].天津社会科学，2004(5).

[11]奥斯特罗姆.社会资本：流行的狂热抑或基本概念[J].经济社会体制比较.2003(2);王华.中国社会资本的重构[J].天津社会科学，2004(5).

[12]弗朗西斯·福山.社会资本、公民社会与发展[J].马克思主义与现实，2003(2).

[13]张立荣，何水.公共危机协同治理：理论分析与中国关怀——社会资本理论的视角[J].理论与改革，2008(2).