严格执行《条例》保障相对人合法权益

程林阳

（上海市水务局，200050，上海）

法律的生命力在于执行。《太湖流域管理条例》（以下简称《条例》）颁布施行以后，如何在确保《条例》严格执行的同时，充分保障相对人的合法权益，既是法律赋予执法部门的责任，也是水行政主管部门必须思考的课题。上海市水务管理部门在过去的执法实践中，通过“转变三个理念，保障三项权利，探索三项举措”，形成了一套“严格执行法律与保障相对人合法权益”并举的执法模式，做到“严字当头”与“保障有道”并重。这一模式的成功实践为《条例》的贯彻实施提供了可资借鉴的依据。

一、执法理念上实现三个转变

一是从“执法就是管人、执法就是罚款”向“执法就是服务、执法就是纠错”转变。相对人是不依附于行政管理部门、具有独立人格的法律主体。尊重、理解相对人，就是要改变“管人、罚款”的习惯思维，通过服务与合作、教育与处罚相结合，引导相对人参与到行政管理实践中来，从而保障行政管理目标的实现。

二是从“执法结果公开”向“执法过程公开”转变。在依法治国的进程中，公民的知情权和维权意识不断加强，已不满足于知道“结果是什么”，还要求了解“为什么”的过程。因此在执法过程中，要坚持执法信息以公开为原则、不公开为例外，不仅将行政处罚的理由、事实和结果告知相对人，还允许相对人申请查阅除保密材料外的执法案卷，做到执法信息全过程公开。

三是从“注重追究法律责任、轻视程序权利保护”向“追究法律责任和程序权利保护”并重转变。公正、合理的程序是现代法治的重要基石，没有程序的公正，就没有结果的公正。相对人合法权益受到损害，在很大程度上是执法部门忽视相对人程序性权利的结果。通过保障相对人的知情权、参与表达权和听证权等程序性权利，做到程序公正和结果公正并重，让相对人对案件处理结果和过程均心服口服。

二、执法过程中保障三项权利

根据行政法的有关规定，相对人在行政执法过程中享有知悉情况、陈述申辩、听证以及获得救济等权利。为执行此类保障相对人合法权益的规定，上海市水务执法部门保障相对人三项权利。

一是保障知情权。在实施行政检查、行政处罚前，水务行政执法人员必须向当事人送达《实施“行政检查、行政强制、行政处罚”行为告知书》，明确告知相对人享有的各项权利、执法人员应遵守的各项义务以及廉洁自律等规定，主动告知当事人监督执法工作、投诉执法人员违纪违规的联系渠道，从而保障相对人的知情权。

二是保障陈述、申辩和听证权。在作出处罚决定之前，告知相对人处罚的事实、理由以及依据，告知当事人依法享有陈述、申辩权，并充分听取相对人的不同意见；在作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额的罚款等行政处罚决定前，告知当事人有要求听证的权利，给予相对人说明情况、表达意见和当面质证的机会。

三是保障救济权。在行政处罚决定做出之时，明确告知相对人对处罚决定不服的，可以依法提出行政复议或者直接向法院提起行政诉讼。在行政复议过程中，坚持教育疏导与依法审查相结合的原则，畅通复议受理渠道，积极运用和解、调解手段，化解矛盾，平衡利益，努力达到“定纷止争，案结事了”的社会效果。

三、执法方式上探索三项举措

行为方式是影响行为效果的重要因素。《条例》的执行不仅需要加大执法力度，也需要转变执法方式，提高执法效果。上海市水务行政执法部门在执法活动中逐渐探索出一系列行之有效的执法方式。

一是探索行政契约管理模式。这一模式起步于2008年全市整治 “三违一堵”（即违反规定搭建、违反规定堆载、违反规定靠泊及堵塞防汛通道）专项执法行动，效果良好。2009年3月，行政契约管理模式进一步深化，与世博园区、轨道交通、虹桥枢纽、京沪高铁等重大工程建设单位签订了 《上海市防汛设施保护责任公约》，明确相对人应遵守的规定和双方的权利与义务。2010年，进一步扩大行政契约应用范围，与宝山区一线堤防作业单位、崇启通道、横沙圈围五期等单位签订了防汛安全行政契约。通过签订行政契约，企业明白了自身的责任，日常工作中注意遵守法律规定，预防和减少了违法行为。

二是探索行政执法分类分步实施模式。行政执法分类分步实施，是根据违法行为的性质和危害后果，采取分类分步的行政执法方式，即对情节较轻或者危害后果能够及时消除的违法行为，除法律、法规、规章规定直接给予行政处罚外，先进行教育、告诫、引导，比如对超标排放污水的情况，不是简单地启动行政处罚程序，而是采取行政建议告知函的方式，将有关检查情况、相关规定及改进建议告知违法单位，监督和指导其改进工艺，达到水质改进的要求；对拒不改正的，依法给予行政处罚；对可能危及公共安全、公众健康、生态环境等的违法行为，加大执法力度，避免执法缺位。

三是规范、细化水务行政处罚自由裁量权。上海市水行政执法事项细分有60多项，其中，不少行政处罚事项在罚款额度上规定得比较原则。为避免行政处罚的随意性和处罚幅度的畸轻畸重，力求同一性质的违法案件得到相同的处罚，制定了行政处罚自由裁量权规则，规范、细化、约束自由裁量权，将行政处罚自由裁量规则汇编成册，执法人员人手一册，并组织本单位执法人员认真学习和落实。随着《条例》的贯彻实施，又规范、细化了《条例》中有关法律责任的部分内容，并充实到《行政执法责任制手册》中，以达到切实保障相对人合法权益的目的。