浅议农村土地承包中少数村民合同效力之诉

乔延阔

浅议农村土地承包中少数村民合同效力之诉

乔延阔

自农村土地承包法施行以来,少数甚至单个村民依据该规定,以发包方违反民主议定原则为由起诉,要求确认以其他方式承包的承包合同无效的诉讼纷争不断。从少数村民之诉权、合同效力的认定、违反民主议定原则的事实判断、无效之诉的法律完善等方面,对涉及该诉的相关问题进行分析,以期有助于少数村民合同效力之诉的完善解决。为切实维护集体组织成员利益,同时又能公平保护非集体组织成员的合法权益,立法部门对此有必要尽快出台明确规定,对此类诉讼以及村集体诉请确认合同无效等案件的处理予以规范和完善。

农村土地承包;民主议定;合同效力

我国《农村土地承包法》规定了家庭承包和其他方式承包两种农村土地承包方式。在其他方式承包中,该法第48条第1款规定,发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。该条款是对发包方向非集体组织成员发包“四荒”等农村土地的民主议定程序的规定。自农村土地承包法施行以来,少数甚至单个村民依据该规定,以发包方违反民主议定原则为由起诉,要求确认以其他方式承包的承包合同无效的诉讼纷争不断。1999年7月8日起施行的《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》(下称《试行规定》)曾对半数以上村民提起诉讼的情形作出规定,而此后《合同法》《农村土地承包法》及其解释相继出台,最高人民法院又于2008年12月24日将《试行规定》废止,对于少数村民提起该诉的受理与实体判断等问题,现行法律及解释中并无明确的可实际操作的内容,同时,现实生活中该种诉讼又呈增多趋势。

一、少数村民之诉权

少数村民起诉要求确认承包合同的效力,是否符合法定的起诉条件,属于司法审判程序审查问题,应当以我国《民事诉讼法》第108条为判断依据。其中,原告是否与本案有利害关系,为审查的重点。少数村民提起该诉的理由一般是集体经济组织对外发包未经本集体经济组织民主议定程序,损害了集体和村民的利益,以及村民的优先承包权。我国农村村民自治是建立在财产集体所有制基础上的,农村集体是由一个个村民个体集合而成,如集体利益受到损害,必定累及个体利益。[1]同时,《农村土地承包法》第47条规定了本集体经济组织成员的优先承包权。这样,少数村民提起效力之诉,无论其主张优先承包权还是主张集体利益受到损害,均关系到村民的个人利益和民事权利,那么,少数村民提起的合同效力之诉与其当然有利害关系,村民作为承包合同之外的特定第三人就是具体的利害关系人,其为自身利益的最佳判断者和维护者,由其主张侵害其利益的合同无效最为合适。[2]少数村民作为原告,其与该案具有直接的、当然的利害关系,其主体显然符合我国《民事诉讼法》第108条第(一)项之规定。该条规定的其他起诉条件在此无须赘言。因此,少数村民提起承包合同效力之诉,符合法定起诉条件。

对于村民起诉要求确认合同效力问题,《试行规定》第二条规定了发包方所属的半数以上村民提起诉讼的情形,该解释对于村民提起合同效力之诉的主体条件作出了明确规定。而《农村土地承包法》《土地管理法》又规定,集体土地由本集体经济组织以外单位或者个人承包经营的,必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。据此,有意见认为,如违反民主议定程序,相应地应由2/3以上或至少半数以上村民来主张合同无效,少数村民无此诉权。《试行规定》“试行”多年以来,这种观点已经深入人心,然而,笔者并不赞同,理由如下:1.《试行规定》已于2008年12月24日被最高人民法院废止,其废止的原因中已被我国物权法及新的司法解释所取代。废止的司法解释从公布之日起不再适用,绝对的终止法律的实际效力。2.《试行规定》废止前,《农村土地承包法》及其解释先后颁布实施,《试行规定》对土地承包方式未作区分,而《农村土地承包法》及其解释对其他方式的承包予以明确,并赋予本集体经济组织成员优先承包权,如村民认为发包方违反民主议定原则对其优先承包权构成侵害,依法有权就承包合同效力提出诉求,如此一来村民依据法律规定行使权利,其效力当然高于《试行规定》。因此,即使在《试行规定》与《农村土地承包法》并行时期,村民的该法定权利亦不应受《试行规定》的约束。3.在农村集体经济组织中,具有承包土地意愿的,往往只是某个或某些村民而不可能是每一个村民,故只有具有这种承包意愿的某个或某些村民才有主张优先权的必要。其他村民没有承包土地的愿望和意向而与主张“优先权”没有直接的利害关系。[3]所以,若少数甚至单个村民不享有诉讼权利,那么,村民的优先承包权就无法实现。4.我国《农村土地承包法》《土地管理法》所规定的民主议定程序是发包方对外签订承包合同时应遵循的原则以及程序,属实体法范畴。而人民法院受理民事案件的条件为《民事诉讼法》第108条之规定。无论少数还是多数村民,都是认为自己权利受侵害的受害人,与其提起的诉讼有利害关系,少数村民甚至村民个人起诉也是符合起诉条件的。

二、违反民主议定原则合同的效力

民主议定程序是农村社会实现村民自治、发展农村基层民主的制度形式。我国法律对重要承包事项都规定了民主议定原则,其法理依据为土地的经营管理者必须依照所有权人的集体意愿行事。有关民主议定程序的内容主要见于《村民委员会组织法》第17条、《土地管理法》第15条第2款,《农村土地承包法》第48条第1款。《土地管理法》《农村土地承包法》中的民主议定程序主要针对承包地调整、承包方案的确定以及以其它方式对外发包等事项,只有《村民委员会组织法》中规定的民主议定程序是适用于所有集体重大事项的。从具体内容看,后两部法律中的民主议定程序较之《村民委员会组织法》的规定更为严格,即应达到三分之二多数,而不是简单多数(过半数)。这体现了立法者希望藉此限制“多数人暴政”发生的几率。

(一)“民主议定程序”的效力识别

以其他方式承包土地订立的承包合同为传统的民事合同,这种合同行为应受土地承包法和合同法规范的调整。以上关于民主议定程序的条款,多使用“必须”、“应当”等表述方式,应属于强制性法律规范的范畴。而《合同法》规定,违犯法律、行政法规强制性规定的合同无效;《试行规定》第25条也作出了“发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议,越权发包的,应当认定该承包合同为无效合同”的规定。这样看来,将违反民主议定程序对外发包的承包合同认定为无效,似乎顺理成章,无可非议。但笔者并不以为然。“无效合同是指合同虽然已经成立,但因其在内容上违犯了法律、行政法规的强制性规定和社会公共利益而无法律效力的合同。”由于无效合同从本质上违犯了法律规定,因此国家不承认此类合同的法律效力。合同一旦被确认无效,就将产生溯及力,使合同自订立之时起就不具有法律效力,以后也不能转化为有效合同。[4]有些合同如买卖毒品枪支弹药,其无效性非常明显,而有些合同,虽然违反了强制性规定,但法律法规并没有明确指明违反该规定的后果,违反该规定是否导致合同无效从条款本身无法判断。《合同法》实施以来,对于违犯“法律法规强制性规定的合同”之效力如何认定历来莫衷一是,争议不断,如何判断和识别导致合同无效意义上的强制性规定,日益成为司法实践中突出的问题。我国法学理论界对强制性规定的分类观点也不尽一致。为此,合同法解释(二)指明“强制性规定是指效力性强制性规定”。如该强制性规定明确规定违反的后果是合同无效,或虽未规定违反将导致合同无效,但如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益,则该强制性规定为效力性强制性规定,同时,效力性强制性规定一般针对行为内容本身,而管理性强制性规范多是限制主体的行为资格。[5]

据此,笔者认为,我国《农村土地承包法》《土地管理法》关于民主议定程序的规定,不应属于效力性强制性规定,因为:1.该条款对于违反其规定的后果未明确规定为承包合同无效;2.在承包合同继续有效的情况下,并不损害国家利益和社会公共利益;3.该民主议定程序,是对发包方向村集体以外的单位和个人发包时发包程序的规定,是对发包方发包行为的一种限制,但并非针对承包行为本身。因此,除非承包合同存在其他无效情形,如双方当事人恶意串通损害集体利益等,不应以违反民主议定原则确认承包合同无效。

(二)违反民主议定合同的效力

如前所述,除承包合同存在其他无效情形外,不应以违反民主议定原则确认承包合同无效,笔者认为,根据《合同法》解释一第9条的规定,确认违反民主议定原则合同属于未生效的合同更为准确和适当。在此首先应厘清合同无效与不生效的区别:1.如合同无效,当事人不能通过事后补正或实际履行来促使合同有效,但不生效只是合同成立以后尚未发生效力,并非不能通过事后补正或实际履行来促使合同有效。2.无效是自始无效、当然无效,而不生效只是一种暂时的状态,仍存在着生效的可能性。[6]基于此,发包方与非集体组织成员签订的承包合同,如当时未经2/3多数同意,但合同签订后履行过程中,甚至于诉讼中又取得了2/3多数的同意,仍是可能的,对于此种情形,法律并未明确禁止,因此,该合同事先未经多数同意,并不能认定其当然无效,而只是未生效,通过当事人的努力弥补其仍存在生效的可能。

因此,笔者认为,《土地承包法》《土地管理法》关于民主议定程序的规定,不属于合同法解释二中所指的效力性强制性规定,违反该规定并不必然导致合同无效,而应比照合同法解释一第9条的规定处理,在一审法庭辩论终结前当事人仍未能举证证明经过了2/3多数的同意,法院应当认定该承包合同未生效。

三、违反民主议定原则的事实判断

因违反民主议定原则引发的合同效力之诉,“是否经过了村民会议成员或村民代表2/3多数同意”是首先应当审理查明的案件事实,该事实为认定合同效力的前提和根据。村民作为原告主张发包方对外发包违反了民主议定程序,发包方一般会抗辩未违反程序,否认村民的主张。根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第5条,在合同纠纷案件中,主张合同关系成立并生效的一方当事人对合同订立和生效的事实承担举证责任。发包方主张未违反民主议定程序,实际即是主张承包合同成立并生效,此时应该由发包方承担举证责任,证明其对外发包未违反民主议定原则,而非适用“谁主张、谁举证”的一般原则,将举证责任分配给原告方。

然而在审判实践中,当事人能够提供直接证据如会议记录、表决记录的情况凤毛麟角。由于当事人证据能力较差,绝大多数证据为村民的证人证言,而且基于我国农村熟人社会的特点,前后村委成员之间证言相互矛盾,以及同一村民给双方出具内容相反证言的情况也不鲜见。因此,在案件审理中,不仅要严格把握证人证言的审核认定,而且,在不违背证据规则的前提下,人民法院还应当依职权进行必要的调查。笔者认为,《土地承包法》《土地管理法》所规定的民主议定程序,并非是只能通过召开村民会议或村民代表会议的方式来实现,也就是说,村民会议或村民代表会议只是民主议定的形式之一,分别征求意见、张榜公示、村内广播等方式同样也是民主议定的形式,也符合我国农村实际情况,该法律规定的重心和实质所在是多数人的同意,而非是否召开过村民大会或村民代表会议。因此,在案件事实真伪难辨的情况下,人民法院应依职权主动对案件事实进行调查。特别是在当事人以“联名书”形式提交村集体多达数百人甚至上千人签名的所谓多数人意见时,如让村民一一出庭作证实践中也不便于操作,此时进行实地调查、听取群众意见,更显重要。如经过证据审核和调查了解,可以认定发包当时征得了多数人的同意,或者村民诉讼中多数表示同意对外发包,则可直接认定承包合同有效;如不能认定事先征得了多数人的同意,在一审法庭辩论终结前,发包方也不能提供多数人同意发包的证据,则应认定合同未生效。

四、村民确认合同效力之诉的法律完善

其他方式的承包,发包方按照“效率优先、兼顾公平”的原则,选择承包人,由于占有“四荒”等土地资源的数量相互之间差别很大,一旦承包人尤其是非组织成员因承包土地获得显著经济效益时,集体组织成员则容易产生不平衡心理,加之发包方不依法定程序发包的情况大量存在,村民以违反民主议定原则要求确认合同无效的纠纷逐渐增多。如没有明确具体的强制性法律规范予以保障,承包人的权益将无法切实得到维护。同时,考虑到本集体经济组织农民的生存空间,而且由于“四荒”等土地的承包期限长,非集体组织成员承包后,本集体组织成员将在很长时间内无法利用这部分土地,[7]为保障本集体组织和成员的利益,法律又规定了严格的民主议定程序。因此,在维护承包人利益的同时,更应注重保护集体组织成员利益,以实现立法目的。

村民要求确认合同效力之诉讼,往往涉及人员众多,处理难度大,易形成群体性事件,很容易导致矛盾激化并影响社会稳定。而一旦认定承包合同不生效,也会产生财产返还、损失赔偿等民事责任,造成资源的浪费,不利于农村经济的发展和农村社会的和谐稳定。对此类纠纷的处理人民法院应慎重对待。由于《试行规定》与《农村土地承包法》规定的角度及颁布时间的不同,《试行规定》中的一些内容与《农村土地承包法》的规定相冲突。尽管如此,《试行规定》对于违反民主议定原则合同效力诉讼的受理及责任承担,毕竟有着明确的规定。现《试行规定》已被废止,而《农村土地承包法》及其司法解释对于此类纠纷又未作具体规定,形成法律漏洞,导致法律适用上的混乱和裁判标准的不统一。有鉴于此,为切实维护集体组织成员利益,同时又能公平保护非集体组织成员的合法权益,立法部门对此有必要尽快出台明确规定,对此类诉讼以及村集体诉请确认合同无效等案件的处理予以规范和完善。

[1]兰海.村民代表诉讼制度之研究[EB/OL].http://www.people.com.cn/G B/14576/28320/29243/29247/2025245. html.

[2][4][6]王利明.合同法新问题研究[M].中国社会科学出版社,2003.287-288.285-289.290.

[3]谢潮水.论农村土地承包合同案中的三个问题[EB/OL].http://www.sdny.gov.cn/art/2007/11/23/art 62133880.html.

[5]沈德咏,奚晓明.最高人民法院关于合同法司法解释(二)理解与适用[M].人民法院出版社,2009.112.

[7]黄松有.最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用[M].人民法院出版社,2005.246.

(责任编辑 马晓黎)

book=105,ebook=105

乔延阔,山东大学威海分校商学院(邮政编码 264209)

D923.6

:A

:1672-6359(2012)04-0050-03