政府公务人员培训外包的委托代理关系探析

王 琨 张在澍

政府公务人员培训外包的委托代理关系探析

王 琨 张在澍

政府公务人员培训外包在提高政府效率、节约行政成本等方面发挥了非常重要的作用。然而在政府公务人员培训外包的委托代理关系中出现了许多问题:如市场化导致的不良竞争、腐败等现象。如何研究并有效解决这些问题,构建委托——代理关系下培训外包的有效机制,促进培训外包的健康发展势在必行。

政府公务人员;培训外包;委托代理;风险;机制

20世纪80年代,西方发达国家掀起了一场轰轰烈烈的政府改革运动,或称新公共管理运动。它主张将政府治理与市场机制相结合,把私营企业的一些管理方法引入公共部门,以增强政府的活力和效率。因而在政府人力资源管理中引入了市场机制,大大增强了政府活力。政府公务人员培训外包就是政府通过签订具体承包合同的方式,将培训业务委托给组织外部提供的专业培训供应商,来提高政府效率,减少组织内部供养培训人员的资源浪费。然而在具体的运行过程中,由于双方之间存在信息不对称性和目标的不一致性,委托方和代理方总是难以实现理性双赢,委托风险和代理风险并存。本文研究主要是从委托——代理视角审视培训外包的问题,对培训外包过程中委托代理关系下所产生的委托代理风险进行分析,从代理人选择机制、动力机制、责任机制等角度入手,提出构建委托代理关系下培训外包的有效机制。

一、理论基础:委托——代理理论

20世纪70年代,经济学中发展出来的委托——代理理论开始被应用于研究公共官僚及其委托人的关系。从现代意义上讲,“所谓委托——代理关系是指一方(委托人)委托另一方(代理人)代其从事某种活动,代理人的活动将会影响到委托人的利益,而且代理人的活动最后引起的责任(或损失)将由委托人承担。”[1]在现代社会中,无论是经济市场,还是政治市场,都普遍存在着委托代理关系。

委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化,权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利;另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人,他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。[2]因此,也可以说,当“专业化”出现时就可能存在这样一种关系,即代理人利用自己的专业优势而代表委托人行动的委托代理关系。[3]具体来说,委托代理理论基于两个基本前提:一是委托人和代理人之间的目标是不一致的;二是委托人和代理人之间存在信息不对称。因此,在委托代理关系中,一旦代理人被雇佣,委托人的最优利益就不可能总是被保证,委托人监控代理人的成本就会增加。该理论为科层官僚组织改革提供了理论基础,同时也主张在公共部门通过契约将尽可能多的职能转移出去奠定了基础。

二、政府公务人员培训外包过程中的委托——代理关系及其风险分析

政府部门人力资源培训外包是政府组织为适应市场化的要求,充分利用外部市场的优势资源,将部分人力资源管理的职能工作外包给外部供应商,从而有利于政府提高效率、节约成本以及实现专业化管理的人力资源管理模式。由于政府公务人员培训外包是一种战略性的、相互渗透的、互惠互利的业务委托和合约执行方式。因此政府作为委托方与培训供应商之间在信息结构、契约关系和利益关系三个方面都满足委托代理关系。

(一)政府公务人员培训外包过程中的委托——代理关系

在政府公务人员培训外包过程中,委托人与代理人的契约关系存在于政府和外部专业培训供应商(企业或非政府组织)之间,政府成为委托人,企业或非政府组织构成了政府的代理人。

1.从信息关系上看,企业或非政府组织处于信息的优势地位,政府则是信息的劣势方。在政府的人力资源管理职能实行市场化的过程中,政府负责对人员的培训结果进行监督和评估,在组织决策方面起主要作用,而对于人员培训外包的执行方面却处于劣势地位。

2.从契约关系上看,双方在法律上具有平等的地位,并通过契约的形式确定了彼此在培训外包上的责权利关系。第三,从利益关系上看,外包企业或非政府组织与政府各自追求自身利益最大化,虽然它们的目标函数不一致,但可能通过建立一种有效的激励约束机制来实现各方利益的最大化。作为代理人的企业或非政府组织可能会利用自身的优势选择行动,谋取私利。

(二)政府公务人员培训外包过程中的委托——代理风险分析

委托代理理论主要研究的是非对称信息下的最优交易契约。由于委托人和代理人之间存在信息的不对称和目标的不一致性,从而导致政府公务人员培训外包过程中的委托风险和代理风险。

1.委托方面临的风险主要有逆向选择风险、腐败风险等。首先是招标过程中的逆向选择风险。政府培训外包在招标过程中,最理想的状态就是政府将培训委托给最具竞争力的外部专业培训供应商去提供,而且政府的委托成本几乎为零。现实中的许多情形是,政府作为委托人,并不能完全了解外包市场和外包商的各方面情况,对于外部培训供应商的经营状况、培训方式、代理成本、培训效果评估等都没有全面的了解,因而也就很难按照外包的目标选择合适的外包商。“逆向选择问题主要是委托人在不了解可能对自己产生不利影响的信息的情况下与代理人签订合同所面临的对己不利的困境。”[4]另外,培训外包不能只是从表面看外包的费用和节约的成本,实际的成本效益包含很多方面,政府作为委托方需要做好培训需求分析,即通过这次外包培训想要达到什么样的效果等等。然而现实中,政府缺少这些成本效益分析,同时期望中标的供应商利用特有的信息优势隐瞒自己的不良信息使得政府不能真正辨别培训供应商的真实情况,而是盲目的追求流行的趋势做出错误的选择。

其次,权力寻租导致腐败风险。在培训外包的委托代理关系中,寻租乃是一种政府利用公众所给予的公共权力,向外部培训供应商索取的超过代理成本的额外报酬。在外包的过程中,政府的特许经营权、承包合同、补贴等可能会通过一个潜在的供应商向政府官员贿赂等来获得,继而政府官员获得相应的回扣,这样腐败问题就产生了,培训外包也不会达到预期的效果。

再次,委托人对代理人缺乏有效监督、玩忽职守引发公共责任缺失风险。通常情况下,企业利润化的本质会使代理人缺乏社会公平和公共责任感。[5]如果不对其加以有效的监督、控制和引导,不可避免的将会带来委托风险。虽然委托人(政府)在培训外包的过程中有权力选择代理人,却没有充分的激励去发现好的外包商。即使他们知道哪些供应商有能力,也缺乏足够的动力去选择,因为他们不必为选择后果承担责任。委托人对代理人缺乏有效的监督,政府内部没有明确的约束监督机制,委托人会因为各种主客观原因而忽视和放松了对代理人行为的监督和约束,这也大大增加了代理风险产生的可能性。

最后,委托人与代理人联合控制引发暗箱操作风险。虽是在政府委托下实行公务人员培训外包,其真正的职能却是通过具体的部门和官员来执行的。政府官员易于受到代理人谋取自身利益最大化和投机行为的影响,在谋取代理费用最大化等利益上会产生同样的私利性动机,一旦他们达成默契,联合控制培训外包就成为现实,为了实现他们效用的最大化而进行暗箱操作。

2.代理人的道德风险。“道德风险是代理人在确保自身效用极大化的前提下,损害委托人或其他代理人效用的行为”。[6]道德风险问题在培训外包市场上显得更为普遍。其第一种表现形式是培训供应商不是以公共利益为出发点,而是出于机会主义的动机而投机取巧。在合作的开始,代理人就可能利用自己的信息优势,有意隐瞒事实,提供虚假信息来保持自己的优势和利益,以便在适当的时候谋取自身的利益。道德风险的第二种表现是在公务人员的培训需求不断变化,委托人掌握的信息很少,而培训供应商了解更多的情况下,为了减少代理成本,谋求更多的利益,他们不会随着客户的要求变更培训的内容和方式,而是抵制新技术、新管理方法的应用,结果是增加了政府培训外包的成本,不能实现预期的培训目标。

三、完善培训外包委托——代理关系的机制设计

委托——代理关系的关键问题就是在双方信息不对称和目标冲突的情况下,委托人如何设计有效机制来激励代理人。

(一)选择机制——优选代理人

政府作为委托人,能否选择一个信誉高,综合能力强的代理方,对于政府人员培训外包能否取得成效显得尤为重要。首先,确定代理人要充分体现竞争机制。随着社会主义市场经济的发展,培训外包有了一个良好的自由竞争的市场环境,通过政府出资,将部分职能委托给代理商执行的方式成为可能。招标竞争就为各类市场主体提供了平等发展的机会,通过竞争使政府选择优秀的代理方以提高政府投资效益,减少资金的浪费。同时,在招标过程中要公开信息渠道,消除信息发布和获知的不公平,有效引导更多的市场参与者进入政府投资项目,从而实现更充分的竞争。其次,要保证签订契约的质量。如果政府与代理人签订的协议过于粗糙,可能会导致代理人的投机行为。政府作为委托人要设立有效的培训外包契约,促使代理方选择合理的行动,实现委托人效用的最大化。

(二)动力机制——强化激励效应

在人们要雇佣代理人为其利益服务时,一定要注意好代理人的动力问题。因为每个人都有自利倾向,有着十足的动力为个人的利益而行动。研究表明,人在为他人利益行动时有三种动力:爱和团结、胁迫和威慑、交换和回报。通常后两种激励方式更能起到长久的作用,它从积极和消极两个角度提供了选择的机会。在委托代理关系中,代理的特点是为他人的利益行动,因而需要建立一种顺应人的本性的代理人动力机制。

一是构建物质激励和精神激励相结合的动力机制。物质激励通常是企事业单位使用非常普遍的一种激励模式,然而精神激励作为精神力量的吸引力和推动力是一种不可低估的激励方式。在设计委托——代理运作激励机制时,不能片面的认为物质激励就可以使培训代理商积极进取、追求卓越。事实上,精神方面的需求更能取得更好的效果。因此,物质激励和精神激励两者缺一不可。

二是注重一般激励与权变激励相结合。在激励的运用上,要具体问题具体分析,有针对性的满足不同人的需要。由于代理商的主导性需求并不是完全相同的,对于不同的代理方,要采用不同的激励方式。在构建委托——代理运作激励机制时要根据代理方的具体需要采取相应的对策。同时,要有针对性的调试对代理商实施激励的强度,使激励的强度和激励的时机更加适当。

(三)责任机制——加强信任与监督

责任机制的基本含义是以他人或团体名义行动的人要对他人或团体汇报并对他们承担责任。通常,在委托——代理关系中必须建立一定的责任机制来确保代理人的行为最终符合所有者的期望。然而,责任机制的建立应当从价值层面和技术层面同时进行。

第一,从价值层面来看,责任需要的是信念和道德的重建。“责任不仅是一个法律性的制度性的规定,而且是与信念联系在一起的,是一种道德的自觉。……任何责任都不是一种纯粹的外部性设置,任何责任都只有通过具体的人的信念才能发挥作用,才能得到履行。如果责任不是转化为个人的信念,人就自然而然地会尽一切可能来回避这种责任。”[7]无论是委托人,还是代理方,都应具有的是一种负责的态度。政府作为委托人要为公众负责,专业的培训供应商作为代理人对政府负责的同时也是为公众甚至自身负责。我们在承认代理人追求其效用最大化的同时,要加强思想政治教育,重视社会的思想道德建设,重视全体公民的人格培养。道德和信念的重建需要发挥思想政治教育的应有优势。

第二,从技术层面来看,建立科学完善的监督机制。要有效的遏制代理人的投机行为倾向就必须完善监督机制,法律是确保责任实现的硬性约束。政府要大力推进培训外包的法制建设,建立责任追究机制,对代理方形成强有力的约束。委托方(政府)与代理方(外部培训供应商)之间建立完善的契约,形成委托人与代理人的责权利关系,契约要包括对经营者的充分授权,同时要有明确的责任条款,对达不到预期目标者要有相应的惩罚措施等等。社会舆论监督机制的作用也是不容忽视的,要充分发挥媒体在反映民意、披露问题方面的积极作用。同时,加强公众对代理人的监督。

[1]马骏,叶娟丽.西方公共行政学理论前沿[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[2]杨燕东.我国政府人力资源管理外包模式的构建[D].中国石油大学,2010.

[3]徐传谌,闫俊伍.国有企业委托代理问题研究[J].经济纵横,2011,(1):93-95.

[4]韩建新.信息经济学[M].北京:北京图书馆出版社,2000.60-62.

[5]明燕飞,谭水平.公共服务外包中委托代理关系链面临的风险及其防范[J].财经理论与实践,2012,(2):104-107.

[6]忻维波.公共行政学角度下的委托代理理论[J].法制与社会,2010,(1):159.

[7]张康之.公共行政中的责任与信念[J].中国人民大学学报,2001,(3):84.

(责任编辑 胡爱敏)

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王琨,张在澍,燕山大学文法学院硕士研究生(邮政编码 066004)

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