对济南市工伤保险待遇有关问题的思考

祝明新

对济南市工伤保险待遇有关问题的思考

祝明新

在处理工伤保险待遇纠纷时,“近亲属”的范围应参照行政诉讼法的规定确定;用人单位从工伤基金领取了有关工伤保险待遇而不支付给工伤职工或其近亲属,则工伤职工或其近亲属可以提起行政诉讼,向工伤保险部门主张权利;在计算工伤保险待遇时,“上年度职工月平均工资”中的“上年度”,应按统计年度确定,以最大限度地维护劳动者合法权益。

工伤保险待遇;近亲属;社会保险行政争议

据调查,工伤保险待遇争议是劳动人事争议仲裁工作比较常见的争议类型。笔者不揣浅陋,现就其中有代表性的三个问题,抒一孔之见,抛砖引玉,敬乞斧正。

对于近亲属,我国的民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼对其范围的界定有所不同,也与国家对因工死亡职工供养亲属的范围有所不同。

一、近亲属的界定

民事诉讼中的近亲属,按照《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第12条规定,“民法通则中规定的近亲属,包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女”。因此,在民事诉讼中,近亲属也照此确定。

刑事诉讼中的近亲属。按照2012年新修改的《刑事诉讼法》第106条第6项规定:“近亲属”是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹。

行政诉讼中的近亲属。按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条规定:行政诉讼法第24条规定的“近亲属”,包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。

因工死亡职工供养亲属。按照《因工死亡职工供养亲属范围规定》第2条规定,本规定所称因工死亡职工供养亲属,是指该职工的配偶、子女、父母、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹。

实务中,对于工亡职工的近亲属,有的主张按照民事诉讼的范围确定,有的主张按照因工死亡职工供养亲属的范围确定。还有的认为,工亡职工的丧葬补助金和一次性工亡补助金是工亡职工的遗产,应该按照《继承法》的规定确定继承人,其继承人就是近亲属。但《继承法》第3条之规定,“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产”。工亡职工的丧葬补助金和一次性工亡补助金显然不是工亡职工生前所有的财产。与工亡职工的丧葬补助金和一次性工亡补助金性质比较相似的当属空难死亡赔偿金。但最高人民法院《关于空难死亡赔偿金能否作为遗产处理的复函》[(2004)民一他字第26号],亦认为“空难死亡赔偿金不宜认定为遗产”。

笔者认为,如果单位给工亡职工缴纳过工伤保险,其工亡职工的近亲属与社会保险行政部门就工亡补助金等工伤保险待遇支付发生争议,按照《社会保险行政争议处理办法》有关规定是可以申请行政复议的;对行政复议不服,还可以提起行政诉讼。而进入行政诉讼,法院对于近亲属的范围,无疑会按照他们的规定界定,并最终作出发生法律效力的裁判。由法院生效裁决的既判力理论,我们不难推出,《工伤保险条例》第39条规定的近亲属,也应该按照行政诉讼有关规定确定。

之所以探讨这个问题,主要是劳动人事争议仲裁委员会在受理案件时,如何确定当事人,避免遗漏当事人。因为,按照《工伤保险条例》的规定,如果用人单位没有缴纳过工伤保险,工亡职工近亲属的社会保险待遇损失就由用人单位承担,这种用人单位与工亡职工近亲属之间发生的争议,是可以申请劳动人事争议仲裁的。如果工亡职工近亲属申请劳动人事争议仲裁,劳动争议仲裁机构在确定近亲属时,个人认为应该比照工伤保险行政争议的处理模式确定近亲属为当事人。

另外,特别值得一提的是,2011年7月1日施行的《社会保险法》第38条规定,“因工死亡的,其遗属领取的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和因工死亡补助金”,按照国家规定从工伤保险基金中支付。此处的“遗属”和《工伤保险条例》第39的“近亲属”的范围是否一致,尚需探讨。按照山东省人事厅、山东省财政厅《关于修订机关事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助规定的通知》(鲁人发〔2005〕22号),遗属的范围似乎可以定义为父母、配偶、子女和弟、妹。

二、工伤职工或其近亲属的权利救济渠道

第一种观点认为,应该由工伤职工或其近亲属直接向人民法院提起不当得利的民事诉讼,要求用人单位返还从工伤基金领取的工伤保险待遇。《民法通则》第92条规定,“没有合法根据,取得不当利益,造成他人损失的,应当将取得的不当利益返还受损失的人。”所谓不当得利,就是没有合法根据取得利益而使他人受损失的事实。一般情形下须具备以下四个条件,不当得利才能构成:1.一方受利益。2.他方受损失。3.一方受利益与他方受损失之间有因果关系。4.没有合法根据。[1]用人单位领取工伤保险待遇却不支付给工伤职工或其近亲属,完全符合不当得利的构成要件。

第二种观点认为,应该由工伤职工或其近亲属申请劳动人事争议仲裁,对仲裁裁决不服再向法院起诉。理由是,该种争议仍然属于因劳动关系发生的争议,用人单位有协助工伤职工或其近亲属向工伤保险部门领取相关待遇的义务。经笔者了解,法院系统过去持上述第一种观点,现在开始向第二种观点转变。

第三种观点认为,应该由工伤职工或其近亲属直接以工伤保险机构为对象提起行政复议或行政诉讼。理由是,在工伤保险法律关系中,用人单位是投保人,职工或其近亲属是被保险人也是法定受益人,而工伤保险部门则是保险人。职工或其近亲属,其工伤保险待遇请求权应当向工伤保险部门主张。工伤保险部门把本来应该由工伤职工或其近亲属享有的工伤保险待遇拨付给用人单位,再由用人单位支付给职工的现行做法,缺乏法律依据。这种做法,充其量从理论上可以视为工伤保险部门与用人单位之间存在着一种行政委托关系(行政委托是指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织行使某种行政职能、办理某种行政事务),[2]即工伤保险部门是委托人,而用人单位则是受托人。用人单位作为受托人,不履行工伤保险部门委托其支付工伤职工或其近亲属有关工伤保险待遇的义务,其法律责任最终也要由委托人即工伤保险部门承担。

上述第一种观点和第二种观点,都有一定的道理,但混淆了工伤保险行政法律关系与民事关系、劳动关系的不同。笔者倾向于第三种观点。因为,工伤保险待遇的请求权属于工伤职工或其近亲属,而法定支付部门则是工伤保险部门。如果用人单位从工伤基金领取有关工伤保险待遇而不支付给工伤职工或其近亲属,此类纠纷无论通过劳动人事争议仲裁还是民事诉讼解决,工伤职工或其近亲属的维权成本都比较高。特别是,一旦出现用人单位把领取的有关工伤待遇挪用等导致裁判最终履行不能的情形,则工伤职工或其近亲属的合法权益也将落空,从而使工伤保险制度这种“国家保障”落空。所以,笔者认为该类纠纷不应由劳动人事争议仲裁机构处理。

当然,如果是工伤职工或其近亲属委托用人单位代为领取有关工伤待遇,而用人单位领取后却拒不交付,该种争议是可以提起民事诉讼的;如果是工伤职工或其近亲属领取工伤待遇时,用人单位拒不出具有关证明,致使工伤职工或其近亲属无法领取有关工伤待遇,则该种争议是可以提起劳动争议仲裁的。工伤保险经办机构,也应该相应地改变目前工伤保险待遇的拨付方式,以有利于工伤职工或其近亲属领取有关待遇。

三、工伤保险待遇的年度计算

一种观点认为,应按统计年度确定。即每年的公历1月1日至12月31日。笔者咨询过统计部门,他们公布的有关数据涉及到年度的都是统计年度,与会计年度一致。而按照《会计法》第11条的规定,“会计年度自公历1月1日起至12月31日止。”《个人所得税法实施条例》第46条规定:“税法和本条例所说的纳税年度,自公历1月1日起至12月31日止。”

一种观点认为,应按缴费年度确定。即每年的4月1日至下一年的3月31日。比如,《关于公布2012缴费年度社会保险缴费基数的通知(济人社发〔2012〕68号)》规定,“2011年在岗职工月平均工资为2953元。据此,按照国家和省的有关规定,我市2012缴费年度(2012年4月1日至2013年3月31日)社会保险费月缴费基数的下限为1772元;上限为8859元。”

按统计年度或缴费年度确定“上年度”,会对计算工伤职工及其近亲属的社会保险待遇产生明显影响。比如, 2012年3月31日,一名九级伤残的工伤职工与用人单位解除劳动合同,用人单位一直按法定的月最低标准支付其工资。因用人单位未依法给其缴纳工伤保险,所以一次性伤残补助金、一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金就应当由用人单位全部承担。按照《工伤保险条例》和《山东省贯彻〈工伤保险条例〉实施办法》(鲁政发〔2011〕25号)规定,由工伤保险基金支付的一次性伤残补助金为9个月的本人工资,一次性工伤医疗补助金为以其解除或终止劳动合同时统筹地区上年度职工月平均工资为基数7个月;由用人单位支付的为以其解除或终止劳动合同时统筹地区上年度职工月平均工资为基数12个月。《工伤保险条例》第64条第2款规定,“本条例所称本人工资,是指工伤职工因工作遭受事故伤害或者患职业病前12个月平均月缴费工资。本人工资高于统筹地区职工平均工资300%的,按照统筹地区职工平均工资的300%计算;本人工资低于统筹地区职工平均工资60%的,按照统筹地区职工平均工资的60%计算。”如果将上年度理解为缴费年度,则2012年3月31日仍然属于2011年度,那么其上年度就是2010年,而2010年度在岗职工月平均工资为2592元,统筹地区在岗职工月平均工资的60%为1556元,则这名九级伤残职工的一次性伤残补助金为9×1556+一次性工伤医疗补助金7×2592+一次性伤残就业补助金12× 2592,以上三项合计为63252元;如果按照统计年度来计算,根据2012年4月5日济南市人力资源和社会保障局、市统计局印发的《关于公布2011年济南市法人单位在岗职工平均工资的通知》(济人社发〔2012〕67号),2011年度在岗职工月平均工资为2953元,由此计算出统筹地区在岗职工月平均工资的60%为1772元,这名九级伤残职工三个一次性待遇合计为72055元。两种对上年度的不同确定办法,使这名九级伤残职工的三个一次性待遇相差8803元。当然,这三个一次性待遇的支付时间有所不同。一次性伤残补助金做完伤残能力鉴定后即可领取,而一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金则需在解除或终止劳动合同时领取。

再比如,如果一名工伤职工2012年3月31日工亡,则其近亲属按照《工伤保险条例》第39的规定,可以领取一次性工亡补助金,“标准为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍”。国家统计局《2010年国民经济和社会发展统计公报》显示,2010年城镇居民人均可支配收入为19109元;《2011年国民经济和社会发展统计公报》显示, 2011年城镇居民人均可支配收入21810元。则这名工亡职工的近亲属,如果是按统计年度(2011年),可以领取的一次性工亡补助金为436200元,如果按照缴费年度(2010年),可以领取的一次性工亡补助金为382180元,两者相差54020元,差距非常明显。

笔者倾向于第一种观点,除非能证明缴费年度实际上与统计年度一致,或者有法规明确规定是按缴费年度计算相关工伤保险待遇,否则应按统计年度的有关数据来计算有关工伤保险待遇,以最大限度维护劳动者合法权益。因为,统计部门按照《统计法》公布的有关数据,具有法定性和权威性,工伤管理部门在使用时不能与之相违背。

综上所述,只有准确厘清工伤保险待遇纠纷中有关概念的内涵和有关法律关系的性质,才能提高劳动人事争议仲裁效能,切实维护工伤职工及其近亲属的合法权益,做到定分止争。同时,中国特色社会主义法律体系的要求之一就“体例科学”,“即法的名称、术语、行文、结构、公布及生效等,都有一定的规范标准”。[3]因此,加强社会保险立法的科学性,特别是对有关术语进行明确界定,避免发生理解上的分歧进而造成实务中的不同,也是立法部门急需改进的。

[1]魏振瀛.民法(第3版)[M].北京大学出版社,高等教育出版社,2009.592一593.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法(第3版)[M].北京大学出版社,高等教育出版社,2006.103.

[3]张文显.法理学(第2版)[M].北京大学出版社,高等教育出版社,2008.145.

(责任编辑 马晓黎)

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祝明新,济南市人力资源和社会保障局(邮政编码 250014)

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