城市管理“济南模式”的创新与启示

杨新欣

城市管理“济南模式”的创新与启示

杨新欣

随着济南市城市化进程的加速推进,城市管理逐渐成为各种社会矛盾的高发地带,也为社会管理带来了全新的课题。作为加强和创新社会管理的重要突破口,济南市树立“为人民管理城市”的全新管理理念,努力创新和优化城市管理,被高度评价为城市管理的“济南模式”,成为我国转型时期创新城市管理的新范式。同时,“济南模式”也留下了继续思考和探索的空间,不断提升我国城市管理及社会管理的水平,必须树立服务型的管理理念,加快城市管理的全国性立法,不断加强城市综合管理,实现城市管理由政府管理走向公共治理。

城市管理;济南模式;城市综合管理;公共治理

2011年,中国城市化水平首次超过50%,预计2020年将到达55%。这意味着中国已经从一个具有几千年农业文明历史的农民大国,进入以城市社会为主的新成长阶段。近年来,济南市提出把推进城市化作为重要支撑,大力实施新型城市化战略,在这个过程中,城市管理逐渐成为各种社会矛盾的高发地带,也为社会管理带来了全新的课题。作为加强和创新社会管理的重要突破口,济南市认真剖析城市管理中累积的问题和矛盾,树立“为人民管理城市”的全新管理理念,努力创新和优化城市管理,破解城市管理的困境,被高度评价为城市管理的“济南模式”,成为我国转型时期创新城市管理的新范式。

一、城市管理“济南模式”提出的背景

城市管理是城市形象的重要标志,是一个城市开放理念、文明程度、文化品位和社会公德意识的综合体现。在“城管”成立之前,同其它城市一样,济南市城市管理十分混乱,相关职能部门相互推诿、“踢皮球”现象十分严重,被市民戏称为“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”。为了顺应我国城市发展和提升城市管理水平的需要,国务院于1997年在北京市开始试行城市管理相对集中行政处罚权,成立了全国第一支正式的城管队伍。至此,城市管理有了专门的主管部门,在一定程度上缓解了多头管理和政出多门的弊端。但是随着城市发展中新矛盾和新问题的日益复杂,城市管理陷入了“城市管理力度不断加大,城市管理效果持续恶化”的悖论,困境日益突出。

1.法律基础薄弱,合法性存在争议。截至目前,城市管理仍然缺乏一部全国性的专门法律规范可供遵循,关于城市管理部门的机构体制、运行机制、人员编制、经费来源等问题一直没有明确界定,城市管理部门的具体定位、职能范围、管理权限等相关法律法规的建设也相对滞后,这就使得城市管理工作处于一种既繁重复杂又无法可依的境地,存在身份和执法合法性等争议。一是导致城管执法范围越来越宽泛,有的已经远远超越了法律规定的范畴,许多城管行政执法权被下放到基层,包括治安、消防、安全、卫生等工作内容,工作难度加大。二是在行使执法权时,很多权力形同虚设。各部门都把不愿意管、不容易管的事交给了城管执法,但却保留一些权力,这就造成执法权的断裂,只有处罚权,却没有其他处置权,无法执法的行为很普遍,如在查处渣土车违法装载的时候,由于没有拦截行驶车辆的权力,没有交管部门的配合城管根本无法执法,执法力度受限。

2.管理方式落后,面临信任危机。传统的城市管理方式大多是纯粹的行政管理,单纯依赖政府职能部门依据行政规章进行城市管理,难以适应城市化快速推进的实际。一是传统的城市管理模式注重“末端治理”,也就是对前期政策不完善造成的问题进行修正,城市规划建设缺乏科学性和预见性,只依靠后期管理,所以极易产生治标不治本的结果。传统管理方式主要是突击检查、集中整治和事后查处,“以堵为主,硬性执法,撵着商贩满街跑”,忽视“源头治理”,最终很难走出“整治-回潮-再整治-再回潮”的怪圈,新的矛盾和问题又不断涌现。二是城管工作不被广大市民群众所认可,缺乏社会认同。提到城管,无论网络、媒体还是街头巷议,皆是诟病良多而赞誉较少,出现只要进行政府行风和效能评议,城管执法部门的排名就会靠后,甚至不断发生暴力抗法流血事件,城管队伍形象差、威信低、人身安全面临威胁的现象较为突出。

3.管理理念不清,缺乏合作共治。一直以来,城市管理的理念重“管理”和“执法”,不以人民的便捷、舒适、安全作为城市管理的基本目的,轻“服务”与“合作”,偏离了城市管理本身作为政府的一项重要职能应具备的公共服务性质。一是忽视人民是城市的主人和管理的主体,将其视为管理的对立面,认为城市管理就是“把人管住”,因此必然出现粗暴执法、以罚为主、突击执法等执法手段,极易激化社会矛盾。二是各部门间协作机制不完善。城市管理各相关部门缺乏配合,“各自为战”,难以形成合力,如治理小广告这一顽疾,依靠城管执法部门“孤军奋战”远远不够,必须依靠电信、财政、公安、卫生等各部门大力支持和配合,才能进行有效治理。三是缺乏“经营城市”、“合作共治”的现代治理理念,市场、社会等各种有效资源没有被充分调动起来参与管理。面对城市管理的新需求和新问题,政府部门提供专业化、精细化服务的能力不足,导致城市管理效率低下、缺乏活力。

二、城市管理“济南模式”的创新做法

“济南模式”改变和扭转了政府单一主体、管理部门分割、行政手段为主、被动反应式的传统城市管理范式,为破解城市管理难题提供了有益的探索与经验,它的创新做法主要体现在以下几方面:

1.创新城市管理理念:为人民管理城市。认清城市管理的服务对象,这是城市管理的核心问题。2010年1月,济南市为了适应城市化发展和社会管理创新的需要,整合原城管执法局、环卫局和住建委城市管理职能,组建了济南市城市管理局,与市城市管理行政执法局合署办公。新组建的济南市城管局的首要工作就是明确“为谁管理城市”这个管理核心,积极转变观念,把“为人民管理城市”作为一切工作的出发点和落脚点,把“建设让人民满意的城市”作为检验和衡量各项工作的根本标准。

一是树立“为人民管理城市”的理念。通过“为城市管理人民还是为人民管理城市”为主题的解放思想大讨论、成立全国首个城管党校、在全市首次开展城管理念考试、成立城管讲师团等形式,全系统上下都明确了人民是城市的主人和管理主体,城市管理是“为人服务”不是“把人管住”,实现了“为城市管理人民”到“为人民管理城市”的根本转变,确立了方便人民是现代城市管理的根本出发点、人民满意是现代城市管理的最高价值的共识。并进一步树立“民生为先、守土有责”,“出了门就是上班”,“主动上门、微笑服务”等理念,确立“完成、完好、完美”的城管工作标准,凝聚成为济南城管的特色文化,为城市管理创新奠定了坚实的思想基础。

二是寓管理于服务之中。济南市城管局从“为人民管理城市”的理念出发,既维护城市整洁,又要考虑相关利益人的利益,统筹兼顾、全面协调,实现多方受益、多方共赢,以此推出了“抓两头、控途中、把三关”的渣土管理工作法,杜绝强制性的查、堵、罚,有效解决了这一困扰城管部门多年的难题。同时还对城市管理工作中的规律性问题深入研究,总结出社会动员、属地管理、全域全时、关口前移等规律性经验,确立一流的理念指导、一流的组织体系、一流的工作队伍等管理目标,以此来破解城市管理难题、提升服务水平。

三是实现人性化管理与严格执法的融合。紧紧围绕“为人民提供舒适、便捷、安全的城市环境”的目标,济南市城管局将人性化管理与严格执法有机融合起来,打造管理、执法和服务三位一体的人性化城管机制,用服务手段解决70%的问题,用管理手段解决20%的问题,用执法手段解决10%的问题。在城市管理方式上,首先变粗暴执法为文明执法,带着深厚感情提供人性化、柔性化、理性化的执法服务,做到执法“行动快、效果好、有回音”,实现了执法行为和执法人员形象的根本转变。其次变“执法就是处罚”为“以服务保障执法”,改变过去以罚为主、以堵为主的执法方式,采取关口前移、服务在先、先疏后管的方法解决城市管理中的顽疾,最大限度防止矛盾激化。最后变“突击性执法”为“长效化执法”,与各区、街道联手进行综合治理,实行以属地管理为主的百分考核和新闻通报制度,形成了加强城市管理的良好氛围。

2.理顺城市管理体制:人民城市人民管。济南市将“为人民管理城市”这一理念落实到科学的城市管理体制之中,充分发挥各级各部门在城市管理中的协作作用,动员社会各界力量共同参与城市管理,从“管理城市”向“经营城市”转变,探索将行政手段与市场化运作有机结合的管理体制,成效显著。

一是构建城市综合管理大格局。根据“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制要求,济南市构建了城市综合管理机制,成立了由市长挂帅的城市综合管理委员会,组成人员包括各职能部门分管负责人,委员会办公室则设在城管局内,由城管局长担任办公室主任。城市综合管理委员会作为决策指挥机构,负责确定城市管理的目标任务、工作计划、考核办法等,区作为责任主体承担辖区内城市管理事务,街道和社区作为基础组织负责落实辖区内环境卫生、市容整治等工作。这一机制很好地发挥了城市综合管理所需要的统筹协调功能,发挥了城管局在城市管理中的主管职能部门作用,调动了社会各界力量共同提升城市管理水平。

二是创建百姓城管体制。社会广泛参与是城市管理发展的必然趋势,城市管理必须依靠公众、依靠全体城市使用者的共同努力。济南市把广大市民当作城市管理的根本依靠力量,充分发动公众的参与热情,建立起与公众的良好互动关系,建立健全公众参与城市管理的机制和平台,走出了一条“开门办城管、开放办城管”的新路。为此,组建了全国第一家百姓城管协会,实现了市民既是城市管理对象又是城市管理主体的有机统一,这一群众自治组织拥有自己的章程、执行机构和法定代表人,参与者覆盖离退休干部、公务员、企事业职工、在校学生和经商业户等各个群体,成为目前国内最大的民间城市管理团体,许多城市管理中的老大难问题,由百姓城管协会出面,很快得到妥善解决。通过百姓城管大讲堂、百姓义务城管队、百姓城管监督员、百姓城管认领文化墙、百姓城管服务热线等多种形式,济南市逐步形成了群众共建、共管、共创文明城市的城市管理新格局。

三是引入市场化运作机制。济南市城管局将“经营城市”理念有效引入城市管理,把行政管理效能与市场调节作用有机结合起来,将户外广告牌匾作为城市公共资源引进市场化运作,在统一规范使用性质、外观设计、材料质地、时限标准的前提下,以公开招投标方式出让广告载体的建设和使用权,建立户外广告经营市场化运作新机制。这种新机制改变了户外广告管理一直采取政府审批方式,经济效益差,运作不规范,广受社会诟病等问题,有效弥补了行政手段的不足,实现城市空间资源的优化配置,体现了城市管理改革创新的方向。

3.明确城市管理目标:让人民共享城市。济南市城市管理工作始终把“让人民共享城市”、为人民建设安居乐业的幸福家园,作为“为人民管理城市”的终极目标,把服务民生、惠泽民生、让人民满意作为一切工作的出发点和落脚点,把老百姓的身边事、眼前事办好,办到群众心坎上。

一是创新“地图思维”。夏季大批瓜农进城随处摆设摊位卖瓜是城市管理的老大难问题,它影响了交通和卫生,传统的管理方式是城管人员四处堵截驱赶瓜农,瓜农不满意,市民也不满意。济南市城管局积极转变思维方式,转换工作思路,在全国首创了西瓜地图,设计绘制了城区临时西瓜销售点地图,明确标注了455个西瓜销售点和瓜农进城路线,引导瓜农在划定位置销售西瓜,困扰城市管理多年的难题一朝解决,实现了交通秩序、市容市貌、市民买瓜和瓜农售瓜四个关系的和谐统一。从西瓜地图开始,济南市城市管理不断创新地图思维和地图管理方法,先后推出了修车地图、报摊地图、化粪池地图、便民摊点群地图、公厕地图、扬尘地图等各种地图,形成了全国独有的济南城管“地图思维”,变“事后解决问题式管理”为“超前服务式管理”,使城市管理者与被管理者的关系更加融洽。

二是打造“洁、靓、谐”工程。这是济南市城管局推出的省会城市新形象工程,是构建人民满意城管品牌的核心和宗旨。“洁”追求的是城市面貌,要求“把街道当做自家客厅来打扫”,“把小区当做自家卧室来整理”,“把公厕当做自家卫生间来清洁”。“靓”追求的是城市品位,要求从源头上制止有损城市容貌现象,推进城市夜景亮化工程,规范广告牌匾,合理布局、精心设计城市雕塑、喷泉,改进建筑物外立面装饰,让泉城的特色更加突出。“谐”追求的是城市秩序,要求整治各种扰乱城市正常秩序的不文明行为,实施以治乱为主要内容的十大行动,做好“百件实事”,坚决取缔清理各类占道经营、乱贴乱画、乱搭乱建现象。从自然美到装饰美,再到心里美,为市民创造一个市容整洁、环境优美、特色鲜明、宜业宜居的生活环境。

三是建设爱心城管。只有充满爱心的城市管理,才能让人民群众生活得更美好。济南市城管发起成立了全国城管系统第一家慈善工作站,积极帮助系统内困难职工和社会上困难商贩;设立了全国第一家摊贩救助基金,将城市管理对象纳入救助系统;动员社会力量共同关爱失业人员和困难商贩,帮助他们寻找就业机会,改善生活条件。在“为人民管理城市,让人民共享城市”的目标下,城管系统全体职工被紧紧凝聚在一起,城管职工与广大市民也被紧紧联系在一起,开创了济南市城市管理和社会管理的新局面。

三、城市管理“济南模式”带来的思考与启示

城市管理是一种执法行为更是一种公共服务,如何提供更加文明、高效、和谐的城市管理服务是摆在城市管理者面前的一道难题。“济南模式”在“打造人民满意的城管品牌”过程中的一些创新实践,取得了许多值得借鉴的经验,同时也留下了继续思考和探索的空间。不断提升我国转型时期城市管理以及社会管理水平,重点需要从以下几方面进行突破。

1.树立服务型的城市管理理念。现代城市管理是根据城市居民对城市环境的需求,提供城市公用设施、建设公共环境,维护公共秩序,促进城市健康运行的治理活动。城市管理属于公共管理的范畴,是对区域居民提供的基本公共服务,所以现代城市管理的价值定位就是服务性,城市管理活动应该秉承“七分服务,两分管理,一分执法”的理念,把“为民、亲民、爱民、利民、便民”作为工作的出发点和落脚点,这是创新城市管理必须首先树立的理念。城市管理者只有真正转变传统僵化型的“管制”理念——“为城市管理人民”,树立公共服务理念——“为人民管理城市”,实施人性化管理,基于这样的价值定位,才能不断提升城市管理活动的公共服务水平。

2.加快城市管理的全国性立法。无论是在立法层面还是在实践层面,城市管理在我国都是一个仍然处在发展中的问题,这是相关专家和学者的一个基本共识。虽然近年来各地在城市管理实践中都进行了一些大胆的探索和创新,也逐步形成了一些行之有效的经验方法,但不可否认的是,截至目前仍然缺乏一部专门的城市管理方面的综合性法律规范,这是解决近年来发生的诸多城管纠纷和矛盾的当务之急。城市综合管理法典应该由城市综合管理法(一般法)、相关专业管理法规(特别法)和一些地方法规构成,围绕城市管理的范围界定,城市管理执法主体的职权法定、职能定位、权责关系,城市管理执法权力的授予和执法方式、执法构架、执法程序、执法队伍建设,城市规划建设管理相关部门之间职能、职责法定划分、合理确权,城管法律救助和社会自律机制等问题,都要有明确界定,从而结束城市管理“借法执法”的尴尬身份,为城市管理创新提供坚实的法律保障。目前很多地方都在积极进行相关的立法调研,国家层面立法的脚步也在加快。

3.加强城市综合管理。“十二五”规划纲要明确提出要“加强城市综合管理”,这是从国家层面首次提出加强城市综合管理的要求。传统依靠城管局“孤军作战”的城市管理体制,已经完全不能适应转型时期城市管理面临的复杂局面,城市综合管理是一个必然趋势。所谓城市综合管理,就是城市人民政府及其依法设立的城市综合管理部门依照法律授权或行政授权,维护城市基础功能、管理城市公共空间、保障城市健康运行、促进市民和谐相处的行政行为。实现城市综合管理的途径是一个复杂的系统工程,城市基础功能涉及的六大系统(道路交通运输系统、供水排水和污水处理系统、电力燃气等能源供应系统、垃圾收运处置系统、信息通信系统和园林绿化系统)不可能由一个部门独立完成,需要建立一个超越部门的协调机制。目前很多城市都建立了城市综合管理的协调机制,由市长定期协调,城市运行管理相关部门参加,并且不断探索精细化、规范化、标准化的管理方法,取得了很多成功经验,这是当前解决城市综合管理复杂问题的可行路径。

4.实现城市管理由政府管理走向公共治理。传统城市管理模式的基本特征,就是以政府组织为单一管理主体,在公共产品和公共服务的生产与供给上,政府习惯于大包大揽或垄断经营,没有动态地反映公共服务消费者的需求结构变化,社会公共参与的渠道狭窄,公民参政议政的效能感低,导致政府不堪重负而且费力不讨好。现代公共治理的模式,强调在政府部门、经济领域中的营利组织、市民社会和公民群体之间建立起一种联系,一种运行机制,一种制度安排,变政府统包式的管制模式为政府与市场、社会合作的伙伴式管理模式,并且将管理重心下移,扩大区、街管理主体的权限和责任,在这个基础上通过对话、合作及参与来分担城市决策的能力,来解决城市发展的各种公共问题。从当前来看,我国城市管理从政府管理走向公共治理的方向已经明确,很多城市都收效显著,但总体来看还属于较低层次的参与,如何建立健全完善的市场和社会力量的参与机制,充分调动市场和社会的有利资源激发城市管理的活力,这是目前城市管理创新亟待解决的问题。

杨新欣,中共济南市委党校行政管理教研部讲师(邮政编码 250014)

C931.2

A

1672-6359(2012)04-0116-04

(责任编辑 张讯)