论新形势下中非关系面临的问题及对策

杨 锐

论新形势下中非关系面临的问题及对策

杨 锐

尽管当前中非关系已经逐渐形成成熟的新型战略伙伴关系,并且在政治、经济等各领域的合作都取得了显著的成果,但是,中非关系中的西方大国因素的影响、中非之间的差异、中非贸易问题以及传统中非友好观念的淡化趋势等因素的存在都影响着中非关系的发展。因此,为了促进中非关系更深入地发展,中国宜采取积极的应对措施。

中非关系;特点;问题;对策

当前中国非洲国家之间关系不断加深,政治和经济上的合作取得显著成果,多领域合作全面发展,已成为逐渐成熟的新型战略伙伴关系,但是中非关系的发展面临着许多问题。本文在阐述当前中非关系发展特点的基础上,深入分析了中非关系发展面临的各种问题,并对中国应对中非关系中存在的各种挑战与问题进行初步探讨。

一、当前中非关系发展的特点

中非友好有着深厚的基础。1956年新中国与埃及建交,揭开了中国与非洲国家关系的开端,经过半个多世纪的洗礼,中非友好关系愈发成熟、稳健,并继续呈现快速发展的势头。

(一)逐渐成熟的新型战略伙伴关系

早在1983年1月,中国提出了对非洲经济技术合作的“四项原则”,中非关系开始进入调适性阶段。以调适性阶段开始为标志,中非关系逐步从调整政策、适应新形势,走向全方位发展的、更为成熟的合作关系,到建立“新型战略合作伙伴关系”。1992年中国国家主席杨尚昆访问科特迪瓦,提出新形势下中国同非洲国家关系的“六项原则”。六项原则涵盖了政治与经济、国际与国内、双边与多边等关系,是对改革开放后中国对非洲政策的首次全面阐释。1996年江泽民主席访问肯尼亚、埃及等非洲6国,提出发展同非洲各国面向21世纪长期稳定、全面合作国家关系的五点建议。五点建议的特点是基于“成为全天候朋友”的认识,着眼于未来21世纪中非关系的发展,在六项原则基础上提升一个层次。[1]2004年胡锦涛主席访问加蓬时,提出新时期发展中非关系的三点倡议,即:坚持传统友好,推动中非关系新发展;坚持互助互利,促进共同繁荣;坚持密切合作,维护发展中国家的权益。胡主席的三点倡议是在中非合作论坛成立、中非关系取得重大发展的背景下提出的,初步反映出中非新型战略伙伴关系的基本内涵。2006年11月,《中非合作论坛北京峰会宣言》宣布:“中非建立政治上平等互信、经济上合作共赢、文化上交流互鉴的新型战略伙伴关系。”中非新型战略伙伴关系反映了中国对非政策的最新内涵,也是中非战略利益的高度结合。

(二)政治上交往密切,经济合作取得显著成果

密切的政治交往始终是中非传统友好关系的重要特点。可以说,改革开放以来中非高层的密切交往和政治沟通在国际关系史上是罕见的,特别是中国领导人对非洲的访问次数之多、频率之高,是西方大国以及其他国家难以比拟的。从20世纪80年代后期起,中国外长每年出访首选必定是非洲国家这一惯例,也是其他国家所没有的。进入21世纪以来,中非领导人的互访和交流更是频繁。2000至2004年,中国国家主席和总理先后访问非洲8国。2000年10月,44个非洲国家的80余名部长到北京出席中非合作论坛第一届部长级会议。2006年是中非高层交往取得历史性突破的一年,中国国家主席胡锦涛和总理温家宝先后访问16个非洲国家。11月,来自48个非洲国家的元首和政府首脑等前来北京参加中非合作论坛北京峰会,峰会成为中国政府目前办的规模最大、人数最多的国际会议。[2]

中非不仅在政治上交往密切,而且经济合作成果也很显著。改革开放以来,在互利合作的原则下,中非经贸合作开始注重经济效益、注重双方的利益,合作的形式包括承包工程、劳务合作、合资和合营企业以及技术合作。2000年中非贸易额达到106亿美元,此后连续8年保持30%以上的增长速度,2010年达到1269亿美元;预计未来3-5年内,中非贸易额有望突破3000亿美元。[3]改革开放之前呈空白的中国对非投资,在1980-1990年初具规模,1991-2002年迅速发展,投资领域不断拓宽,涉及贸易、生产加工、资源开发、交通运输、农业及农产品综合开发等多个领域。中国对非投资稳步发展,截至2008年年底,中国对非直接投资存量超过50亿美元。

(三)多领域的中非对外援助全面展开

中国对非洲真诚无私、不附带任何政治条件的援助一直是中非友好关系的象征。改革开放以来,中国虽然调整了对外援助政策,但对非援助并没有从根本上削弱。中国对非洲的援助包括援建项目、减免债务、人力资源培训、人道主义援助、技术援助以及参与联合国在非洲维和等多种形式。通过对援助项目实行参与管理、代管经营和租赁承包等,新的合作形式改变了以往中国对非援助“交钥匙方式”带来的负面效果。2000年中非合作论坛第一届部长级会议后,到2003年第二届部长级会议期间,中国全面兑现了减债、基础设施建设、农业援助、人力资源、医疗卫生、金融、旅游与文化等各项援助和合作承诺,并在扩大援助总额的同时,增加无偿援助的比重。[4]2006年11月,胡锦涛主席在中非合作论坛北京峰会上提出中国为推动中非新型战略伙伴关系发展将采取的八项政策措施,内容包括扩大对非援助规模、鼓励中国企业对非投资、向非洲开放中国市场以及为非洲国家提供人力资源培训、派遣农业专家、提供医疗和教育援助等,峰会后续行动落实进展顺利。中非合作论坛是中国和非洲国家之间在平等互利基础上的集体对话机制,部长级会议每3年举行一届,旨在加强平等磋商、扩大务实合作、促进共同发展。2012年7月19日,中非合作论坛第五届部长级会议在北京隆重开幕,中非双方共同描绘今后合作发展的蓝图,一致同意共同开创新型战略伙伴关系新局面。

自1963年以来,中国继续不断向非洲派出医疗队,续写着中非友好的新篇章。中国对非医疗援助不仅提高了当地人民的健康水平,加快了非洲卫生事业的发展,也极大地促进了中非人民之间的友谊。至2010年年底,中国共向非洲48个国家派遣了1.7万名医务工作者,累计诊治患者达2亿人次。中国积极推动和支持联合国、地区组织和非洲国家调解非洲冲突的努力。自1991年9月首次派遣军事人员参加联合国在非洲的维和行动以来,“中国维和官兵以威武的军容、严明的纪律、精湛的技能和博大的爱心,赢得了非洲国家和人民的普遍好感和高度赞誉”。[5]

另外,中非之间也注重加强了文化交流,加强中非两大文明间的平等对话。2008年创办的“中非文化聚焦”活动在中国相关部委的大力支持和非洲国家文化部门以及非洲国家驻华使馆的积极协作下,经过4年多的精心打造,已成为中非人文关系史上时间跨度长、参与人数多、内涵丰富、形式多样、影响广泛深入的重要交流平台,获得了中非各方的积极评价和广泛认可。

总体上看,中国与非洲国家关系不断加深,开展了不同形式的对话与交流,政治经济领域合作取得显著成果,多领域的中非对外援助已全面展开,中国和非洲国家之间逐步走向成熟的新型战略伙伴关系。

二、中非关系面临的问题

在全球化的国际背景下,虽然中国与非洲国家关系不断加深,政治和经济上的合作取得显著成果,但是中非关系的发展也面临着一些问题。具体表现为以下方面:

(一)中非关系中西方国家因素凸显

2002年以来,西方大国对其与非洲的政治和经济政策进行重大调整,西方对非洲国家频频示好,千方百计加强和巩固与非洲国家的关系。尤其在2006年中非合作论坛北京峰会以来,美、德、英等西方国家不断提出与中国在非洲合作,并开展多次对话等,说明中非关系的快速发展与极大成功已经引起这些国家的关注。这种情况给非洲带来更多战略选择,使非洲国家选择合作伙伴的余地加大。因此,中国未来在对非的关系发展过程中,将与西方国家在国际政治、经贸合作、能源和原材料等事关重大国家利益的领域形成新的竞争。[6]然而,中国在资金、技术、语言等许多方面均不占据上风,非洲国家的利益取向在深度和广度上都有新的表现,中国、非洲和西方国家之间在客观上形成互动关系,随着各方关系的深入发展,如何更好协调各自利益,是摆在中非关系面前的一个急需解决的难题。

(二)难以逾越的中非差异问题

首先,在价值观方面,目前西方式民主与人权观念在非洲已深入人心。而中国是社会主义国家,具有适合中国国情的民主方式和民主制度,民主模式和内涵与西方存在本质性差异。

其次,由于历史联系和地理空间的相对疏远,非洲文明和中国文明之间存在差异。当前非洲人对西方文明和伊斯兰文明的了解和认同远远超过对中国文明的了解和认同,这一局面在今后相当长时期里难有根本改变。

最后,中国是经济全球化和现存国际体系的受益者,而非洲国家往往处于边缘化状态,导致两者外交利益取向不同。中国不断加强同广大发展中国家的团结和合作,以实现互利共赢,促进共同发展。而非洲大陆面临着政治上内部出现分化与西化,经济上多数非洲国家被边缘化,国际地位和影响不断被弱化的困境,使得非洲国家对西方依赖加深。在同中国的关系中,一些新一代非洲领导人实用主义上升,在与华关系中只看重经济利益等,在吸引外资等问题上与中国也有利益冲突。在这种形势下,一些西方国家不断鼓吹“中国威胁论”,造成一些非洲国家对我国的误解。

(三)中非贸易问题的影响

中非贸易摩擦和贸易平衡问题、某些中国商品对非洲市场和企业造成冲击的问题、中国在非洲的能源开发与当地的利益协调以及环境保护等问题,都是影响中非关系发展的现实问题。产生这些问题的主要原因有:

首先,一些非洲国家与中国的产业结构具有一定的趋同性。例如,与中国发生贸易摩擦的南非和埃及,就产业结构而言,南非和中国相似,出口导向型产业在国内经济中均占有重要地位,出口产品中相当一部分出自劳动密集型产业,对解决国内就业可以起到重要作用。中国产品进入南非和埃及市场,必然对这两国的相关产业产生冲击。

其次,许多非洲国家出口贸易仍以初级产品为主,国家和国民所需的生产资料和生活资料多依赖进口解决。例如,埃及不仅工业基础相对薄弱,经济结构不尽合理,且由于人口众多,就业问题严重。多年来,埃及用于生产的大部分资本货物和生产资料以及主要生活资料,都需要进口。因此,它与包括中国在内的对外贸易一直存在较大逆差。从全非洲来看,2005年中国与非洲贸易顺差超过1亿美元的国家有16个,其中,超过5亿美元的国家有7个。[7]因此,从总体看,中国对非洲贸易顺差的国家居多,这给中国与非洲国家的贸易关系增加了不确定因素,产生贸易摩擦的几率也随之增加。非洲国家对这种逆差短时间或许还可以承受,但与中国的贸易逆差长期存在,且逐年扩大,中国与有关非洲国家不可避免地会产生贸易摩擦。

(四)传统“中非友好”观念的淡化趋势

随着中非关系总体环境和基础的变化同时,非洲国家对现实利益的追求更加直接。非洲国家官方和民间对中非关系的评价出现差异,前者多数肯定,后者杂音较多。例如,认为中国正在重复西方国家走过的老路,追求资源和经济利益;认为中国实行“以援助换石油战略”,通过提供大型一揽子援助,并为中国公司寻求商业机会和市场份额的办法来打造与非洲的关系;对中国向厄立特里亚、埃塞俄比亚、苏丹、津巴布韦等国出口武器持有异议等。

另外,随着非洲国家的政治联合,对中国提出了更高的要求。非洲地区整合力度的加强,特别是非洲在重大国际问题上以联合姿态的出现,大大提高了非洲国家在国际事务中的地位和影响力,也提高了非洲国家与其他国家讨价还价的能力。而非洲国家外交多元化的开展,也使他们在发展与外部世界的关系时,更多的是从现实利益而非纯粹的政治原则出发,这势必会影响到21世纪的中非关系发展。

三、我国应采取的对策

着眼于未来,为了促进中非关系更深入地发展,我国宜采取积极的应对措施。

(一)开展多边外交,进一步加深中非关系

随着中非关系总体环境和基础的变化,非洲国家对现实利益的追求更加直接。针对中非关系中出现的西方国家因素凸显、中非之间差异问题以及传统的“中非友好”观念逐渐淡化问题,中国应从深度上加强同非洲国家的联系,从而加强彼此间的相互理解与沟通,增强彼此间的相互信任。为此,必须对非展开多边外交。[7]

1.进一步完善和深化中非合作论坛机制

中非合作论坛是中非开展务实合作的多边舞台。除政治磋商外,中国主要从经贸往来和文化交流两个方面充实中非多边交往的内容与形式。在经贸领域,当前经贸因素在国际关系中的地位越来越突出,经济关系在中非国家关系中的分量也越来越重,做好包括贸易、投资和援助在内的对非经贸工作,已成为进一步巩固和加强中国与非洲国家友好关系的关键。在文化和教育领域,中国应当通过中非合作论坛,进一步加强同非洲国家在教育、文化和人力资源开发等领域的合作,积极宣传中国的良好形象,扩大中国“软实力”对非洲国家的影响。今后中非合作论坛的发展方向,一是继续深化现有的多边合作,进一步拓展合作领域。二是等时机成熟,将中非合作论坛从部长级会晤升格为国家元首或政府首脑级会晤。

2.重视发展同非洲区域组织的关系

非盟是非洲地区最大的综合性国家间组织,是非洲一体化最为重要的物质载体。在全球化和区域化进程加速发展的时代,非洲一体化必将进一步得到加强,非盟的地位和作用将进一步上升。因此,密切同非盟的合作关系,是今后中国开展对非工作的一个重要内容。中国可以在三个层面上展开与非盟的合作:一是加强同非盟的直接往来;二是深化中非合作论坛机制;三是在国际多边舞台上加强同非盟的磋商与合作。

次地区组织是非洲国家开展政治经济合作最为基本的单元,也是非洲一体化的必由之路。长期以来,中国同非洲大多数次地区组织的关系不甚密切。中国现在对非多边外交必须重视次地区这一层面上的合作,尤其是要加强同南部非洲发展共同体和西非国家经济共同体等次地区组织的关系。

3.注重加强与非洲国家在国际多边场合的磋商与合作

中国与非洲国家在国际舞台上,特别是在联合国、世界贸易组织等重要国际多边组织或多边会议上,可以开展合作的机会和议题比较多,而且双方的立场也比较相近。比如,中国多次在联合国相应场合呼吁国际社会尊重非洲国家独立选择发展道路的权利,支持非洲地区组织预防和解决冲突的努力,向非洲国家提供不附加任何政治条件的物资及资金帮助;非洲国家则支持中国恢复联合国的合法席位,反对台湾重返联合国或其他重要国际组织的努力。中国通过协调与非洲国家的外交立场,争取非洲国家的外交支持,共同维护发展中国家的利益。因而,要在与非洲国家不断合作的过程当中,不断加深彼此间的相互信任与理解。

(二)重视中非之间经贸问题的解决

经贸合作已成为中非关系的一个重要支柱,其发展程度如何直接决定中非关系的未来走向,所以一定要重视中非经贸问题的解决。

1.从与非洲国家长期建立起来的友好合作关系出发,处理好中非贸易摩擦问题

从20世纪50年代起,中国先后与相继独立的非洲国家建立了友好合作关系。几十年来,中国与广大非洲国家建立的这种友好关系经受住了时间的考验,友谊日益增进。基于我国与非洲国家长期建立起来的友好合作关系,在处理中国与非洲等发展中国家的经贸关系和贸易摩擦时,我们应将长远利益与现实状况综合考虑,采取不同于对发达国家的处理方式,通过友好协商化解中国与非洲国家因贸易摩擦而产生的矛盾。中国政府也有必要与相关的行业协会共同维护好出口秩序,鼓励中国企业提高产品附加值,与那些同中国有类似产业的非洲国家共同发展。

2.重视培育非洲国家产业,鼓励中国企业加大对非洲国家投资

众所周知,中国向非洲出口制成品,进口以能源和矿产品为主,但这种贸易结构不应该成为中非贸易发展的主要内容。因为这种贸易结构不具有可持续性,且随着双边贸易额的增加,持续的贸易逆差或顺差不利于双边贸易的进一步发展,也不符合平等互利的原则,目前中国对非洲贸易的不平衡已在某种程度上造成了中非双边贸易摩擦。因此,从发展中非贸易的长远目标考虑,中国应该积极鼓励企业对非洲投资,将具有较强竞争力、在当地有一定市场空间的产业转移到非洲。这样既解决贸易摩擦,又可解决就业问题。

3.适当增加对非洲国家的援助,重视“输血”与“造血”功能并重

随着经济的快速发展,中国尽自己力所能及,逐渐增加了对非洲国家的援助力度。例如中国免除了非洲31个国家欠华到期债务156笔,总金额105亿元人民币;给予29个非洲最不发达国家190种输华商品免关税待遇等等,这些均是中国希望通过自己的援助帮助非洲国家发展经济的举措。但是,仅仅靠“输血”,是无法解决非洲国家发展问题的,重要的是将“输血”与“造血”功能相结合,推动非洲国家的经济发展。例如,在提供援助项目时,我国政府应相应地引导国内一些产业到非洲投资,通过增强非洲国家的“造血”功能,促进非洲国家的经济发展。

总之,中非关系的稳定健康发展是中国外交整体战略的重要构成部分,一定要重视中非关系发展面临的挑战。我国政府应从长远的、全局的战略高度对这些挑战进行客观认识,冷静分析、积极应对,及时采取应对策略,以促进中非关系进一步向广度和深度发展。

[1]钟之成.为了世界更美好—江泽民出访纪实[Z].北京:世界知识出版社,2006.

[2]杨光.希望的大陆友好的合作—迈入新世纪的非洲发展与中非关系[J].求是,2006,(11).

[3]商务部国际贸易经济合作研究院.中国与非洲经贸关系报告(2010年)[R].北京:中国商务出版社,2010.

[4]吕国增.加深友谊与合作推动新时期中非关系不断发展[J].求是,2004,(2).

[5]中华人民共和国外交部政策研究室.中国外交[M].世界知识出版社,2011.

[6]戴绍安.中国积极参加维和行动为非洲和平发展做贡献[N].人民日报,2006-09-27.

[7]罗建波.如何推进中国对非多边外交[J].现代国际关系,2006,(11).

杨锐,山东师范大学2010级国际政治专业硕士研究生(邮政编码 250014)

D822

A

1672-6359(2012)04-0125-04

(责任编辑 胡爱敏)