我国公共危机管理中公民参与问题分析

张东艳

(洛阳师范学院，河南 洛阳 471000)

公众参与危机管理一方面可以缓解危机在公众中产生的副作用，祛除恐惧，起到稳定社会的作用;另一方面也可以发挥集体的聪明才智，降低政府救治危机的成本。但是，因为传统行政管理模式及公民自身观念等问题的存在，致使我国公民参与危机管理的空间十分有限。

一、相关概念介绍

(一)公共危机

公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态［1］。

(二)公共危机管理

所谓公共危机管理，就是指以政府为核心的公共管理系统应对公共危机事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各种危机事件，最大限度地减少危机事件的负面影响［2］。

(三)公民参与

公民参与理论的先驱安斯坦认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑［3］。”据此，本文将公民参与定义为公民通过一定的参与渠道，参与或影响政府公共政策或公共事务的行动过程。

二、我国公共危机管理中公民参与存在的问题

近年来，我国公民参与的能力和意识较过去有了明显的提高，但是，民众中蕴含的巨大的危机应对能力还没有得到政府足够的重视，也存在诸多问题，这主要体现在以下四个方面:

(一)我国政府和公民参与危机管理的意识和能力不强

对于一个国家来说，理性的公民安全意识和较强的危机处理能力是整个国家公共危机管理的基础［4］。然而，从过去的危机应对过程中，我们不难发现我国政府和公民参与危机管理的意识和能力十分薄弱，缺乏发达的危机应对文化，从而导致在危机前、中、后会发生一些非理性行为。危机发生前，各级干部和广大群众认识不足，工作和生活中往往存在麻痹和侥幸心理，导致常规的公共管理中缺乏危机管理的准备，对于存在的危机隐患也熟视无睹，麻木不仁。危机来临时，由于社会公众获得信息渠道有限，获得的信息不对称，不充分，常常出现恐惧和焦虑的心理，做出一些不合理和不合作的行为，例如，抢购风潮、反社会行为、流言与谣言的传播等等，这必然会增加政府治理危机的难度，造成更大的损失。而危机被控制后，民众缺乏危机善后总结意识。此外，政府仅仅重视在危机应对过程中的公民参与，忽略危机善后过程中公民参与积极性的调动。

(二)组织基础薄弱导致公民参与无序化

优秀的群团和民间组织能够与国家力量之间形成协调互动的良性关系，因此，公民只有通过组织参与的方式参与公共危机管理，才能实现公民力量的最大化［5］。相反，公民以个体参与的方式参与危机管理，常常会带来新的混乱和无序。例如，汶川地震后，各地的志愿者们在第一时间奔赴灾区参与救助，虽然初衷是好的，但是，由于有些公众的无序参与，反而给灾区带来了诸如住房、食物、医疗与饮水困难。当前，我国公民的组织化程度较低，各类民间组织发展不充分，缺乏应有的灵活性和创新性，不能真正起到整合社会资源的作用。由于组织化资源的缺失，使得分散的个体行为不能凝聚成强大的救助力量。在目前的体制之下，由于我国相关部门对非政府组织采取严格的准入制度，公益性非政府组织筹资渠道有限，加之我国公众长期依赖政府管制，致使我国的慈善公益性组织十分匮乏，公众自发成立的慈善公益组织的成长发育空间十分狭小。

(三)公民参与危机管理的各项制度及机制有待完善

首先，法律制度的不完善导致公民参与的随意性。我国公民有序参与公共危机管理尚未纳入到法制化的轨道，还没有在法律方面明确地规定公民参与公共部门危机管理的责任与义务。因此，公民参与危机管理的实践不被政府部门所重视，安排随意化。其次，缺乏完善的信息沟通机制导致社会公众获取公共危机管理信息的渠道不畅。由于公民处于等级体系的最底端，所获的信息量很少。因此，当危机发生时，政府与公民之间缺乏互动，公民参与处于无序、散漫的状态。再次，缺乏完善的激励机制导致公民参与的意愿低下。在我国，公民大多认为危机管理不关己事，加之目前我国相关激励机制还不完善，这就造成公众在公共危机面前反应滞后，参与的主动性无法发挥出来。最后，缺乏完善的行政问责制导致官员对公民参与的抵制。行政问责制会促使政府官员尽全力治理危机，但也会产生负面作用:即一些政府官员担心公开信息会引火上身，造成引咎辞职的后果，从而隐瞒真实信息，正是这种恐惧心理使政府官员拒绝甚至抵制在公共危机管理中引入公民参与。

三、促进公民参与公共危机管理的对策建议

(一)培育公民的危机意识，塑造发达的公民应急文化

1.强化公民的责任意识

一是要唤起社会公众的责任意识，使公众认识到参与政府危机管理是基于对自身权利、义务与责任的充分考虑。彻底摒弃危机管理是政府的事与自己无关的想法，形成良好社会氛围;二是要大力宣传和普及危机应对的相关知识，引导公众行为由盲目趋向理性，减少非理性行为的产生。只有这样才能使公众处变不惊，不至于造成因缺乏应急知识而不敢参与的局面，从而使公众自信、自主地参与危机管理。

2.提高公民参与危机管理的能力

首先要在全社会领域普及应急知识，可将应急知识列入学校教育的专题课程;其次要组织危机事件的模拟演练，使公民身临危机情境，锻炼公民处变不惊的心理承受能力，逐步提高公民应对危机的操作能力，促使公民参与逐步走向理性。此外，也应该加强危机管理相关理论的深入研究和专业人才的培养，为政府危机管理提供理论指导和行业专家。

(二)积极培育和发展非政府组织，提高公民参与公共危机管理的组织化程度

第一，完善立法，放宽非政府组织准入限制并加强对非政府组织活动的规范。根据现行《社会团体登记管理条例》的规定，成立社团组织除了要具备一定的资金，还必须找到一个政府部门作为其主管单位。由于这些限制，使许多非政府组织或者由于没有足够的注册资金，或者由于无法找到主管单位而无法获得合法的身份。因此，政府要完善立法来创造宽松的制度空间促进非政府组织成长，从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”监督，协助非政府组织有效参与公共危机管理。

第二，拓宽非政府组织的筹资渠道，解决公益性非政府组织的资金短缺问题。当前，我国很多非政府组织由于经费不足无法开展正常活动，甚至处于“休眠状态”。经费问题的解决需要从两方面入手:一要广开财源，努力争取各种形式的资助，政府加大扶持力度，通过财政资助或减免公益性捐赠的税收保障其活动所需的经费。二要自力更生，在开展公益性活动的同时，广泛开展与自身业务相符且不以营利为目的的合法经营活动，努力做到自食其力。

第三，建立政府与非政府组织的综合协调机制。首先，这要求政府采取措施逐步消除某些组织的过分政治化、行政化、等级化和依附性倾向，促使其功能回归，实现其相对独立性;其次，政府和非政府组织之间应建立由计算机网络系统支持的应急联动信息通道和应急联动机构，保证在危机发生时信息能迅速传播，集中各方力量提高危机应对的效率［6］。

(三)完善公民参与危机管理的的相关制度及机制

1.建立完善的法律制度，确保公共危机管理中公民参与的法制化

在危机管理的实际操作过程中，缺乏统一性的危机管理法律规范一直是危机管理实践的薄弱一环。因此，政府应加紧制定全国性的危机管理基本法，主要规定危机管理的基本法律原则和法律精神;还要完善现有的危机管理法律。这要求政府仔细审查过去的涉及危机管理的法律，修改那些与危机管理实践不相适应的部分，使之与危机管理基本法相协调;最后，政府要以危机管理基本法为依据，逐步建立系统的危机管理法律体系。这要求政府根据危机发生的不同种类，按照先急后缓、先易后难、成熟一个制定一个的原则，逐步制定各种危机管理的专门法律。

2.建立健全信息沟通机制，确保公共危机管理中的透明性

建立健全沟通机制，确保政府与公众信息的及时有效交流，于成功进行危机管理的重要性不言而喻。现代公民参与理论认为，真诚、合理的信息公开是公民参与的前提和基础。在危机管理过程中，政府可以通过新闻发布会、建立公民来访机构、保障媒体参与等形式及时向社会发布真实信息，保障公众的知情权。同时，我们需要注意在发布危机信息的过程中，要本着客观的态度，不能过度渲染危机形势，以免使社会公众产生恐惧、紧张和焦虑的心理，从而引起新的混乱，出现一些不合理和不合作的行为。

3.建立公民参与的激励机制，激发公共危机管理中公民参与的积极性

要想充分挖掘强大的社会力量，完善的激励机制必不可少。这就要求政府采取一些倾向性的政策，例如给予在公共危机管理过程中对国家和人民作出重大贡献的公民精神奖励和物质奖励。这些奖励能够有效激发公民的参与意识，使公民从被动参与转变为主动参与。并且，政府在做出激励动作时要充分考虑获奖者的实际需求，精神激励适用于那些自我实现需求强烈的公民，物质激励则更适用于那些生存需要强烈的公民。当前，一些公民仅仅为了取得物质激励而参与危机管理，这并不是政府的本意，政府采取激励机制的本意是希望公民在完善的激励机制下更加主动地参与危机管理，与政府共同应对危机。

4.完善行政问责制，提高政府官员引入公民参与的积极性

我国对行政问责制的理解和执行趋于狭隘，存在很多问题。一些政府官员为避免公开信息可能会带来引咎辞职的结果，常常采用“捂盖子”的方法逃避责任，并拒绝甚至抵制公民参与。为了转变官员的这种观念，我们应该保证当政府官员在危机治理过程中恪尽职守，及时、主动地向社会公开信息、主动引入公民参与，接受社会的监督后仍无法有效控制危机的情况在经过第三方审查后给予宽容和谅解。这种双向问责制的设置可以调动政府官员主动承担责任的积极性，提高政府官员引入公民参与的主动性和积极性，从而增加公共危机管理中公民参与的广度与深度。

［1］夏书章.行政管理学［M］.北京:高等教育出版社，2008:387.

［2］吴江.公共危机管理能力［M］.北京:国家行政学院出版社，2009:136.

［3］王敬颖.我国政府危机管理中的公民参与研究［D］.青岛:中国海洋大学，2009.

［4］战俊红.中国公共安全概论［M］.北京:中国当代出版社，2010:135.

［5］陶传进.抗震救灾中NGO的参与机制研究［J］.社会政策通讯，2008，(11).

［6］岳静.促进公民参与公共危机管理［J］.法制与社会，2009，(3).